Viešojo administravimo problemos ir perspektyvos
5 (100%) 1 vote

Viešojo administravimo problemos ir perspektyvos

VIEŠOJO VALDYMO PROBLEMOS IR PERSPEKTYVOS

Hierarchinės, centralizuotos valdžios institucijos, kurios buvo sukurtos 1930 – 1940 metais paprasčiausiai negali efektyviai funkcionuoti greitai besikeičiančioje, intensyvių žinių bei informacijos visuomenėje. Ilgus metus valdžios institucijų rolė buvo vienareikšmė: rinkti mokesčius ir teikti paslaugas, tačiau dar prieš 1930 metus daugelį paslaugų teikė nevyriausybinės organizacijos ir valdžios piramidė buvo stipriai decentralizuota ir rėmėsi dviem pagrindiniai Jefferson principais: “Valdymas turi būti decentralizuotas iki tokio lygmens, kad kiekvienas pilietis galėtų dalyvauti viešosios politikos valdyme…..o vyriausybė turi žmones šviesti politikos srityje ir skatinti piliečių pasitikėjimą savo jėgomis ir sugebėjimais” (47 psl. Theories of Public Organization, Robert B.Denhardt). Analizuojant viešojo administravimo vystymosi ciklą,mes galime stebėti pasikartojančius procesus – nuo decentralizacijos 19 amžiuje ir dvidešimto amžiaus pradžioje prie centralizacijos dvidešimtojo amžiaus viduryje ir antrojoje pusėje ir vėlgi prie visiškos decentralizacijos tiek biznyje tiek viešajame administravime dvidešimto amžiaus pabaigoje.

Savo darbe aš ir aptarsiu ankstyvąsias valdymo teorijas jų įtaką viešąjam administravimui, pagrindines viešo administravimo teoretikų keltas problemas bei panagrinėsiu viešojo valdymo sąsajas su biznio administravimu, naujausių viešojo valdymo teorijų kontekste. turėjusias įtakos ne tik formuojant politinę viešojo administravimo teoriją, bet ir buvo pagrindu bei darė didžiulį poveikį viso viešo administravimo vystymuisi.

Nors viešasis administravimas pradėtas nagrinėti jau seniai, tačiau rimtos studijos prasidėjo tik 1800 metais. Tuo metu Jefferson pasekėjų pasitikėjimas demokratinėmis idėjomis buvo labai stiprus, ko pasėkoje atsirado decentralizuotos valdžios idėja. Vietinė valdžia, įskaitant miestus, apskritis, regionus čia turėjo išskirtinę autonomiją. Atskiros valdžios šakos buvo atskirtos viena nuo kitos ir turėjo sąlyginę veiksmų laisvę. Laikui bėgant tokia sistema ėmė kelti vis daugiau problemų. Labai dažnai autonomija virsdavo arogancija, atskyrimas – izoliacija, nepriklausomybė – užgaida, iškilo viešumon vis daugiau daugiau korupcijos atvejų valdžios atstovų tarpe.

Woodrow Wilson (1887) teigimu, didžioji dalis to laikmečio politikos mokslo tyrinėtojų svarstė konstitucines problemas ir ignoravo viešųjų institucijų aktyvią veiklą. Augant valdymo aparatui viešųjų institucijų veikla plėtėsi ir kėlė tam tikrų problemų. Dėl šios priežasties Wilson teigė “konstituciją daug sunkiau įgyvendinti nei sudaryti”. Taip palaikydamas ir kitą viešojo administravimo pusę, Wilson siūlė, kad viešosios institucijos savo veikloje vadovautųsi “biznio tipo” administravimo principais. “Administravimo sritis yra biznio sritis”. Siekiant nustatyti vyriausybės veikimo efektyvumo kriterijus, Wilson siūlė, sekti privataus sektoriaus valdymo taisyklėmis ir būtent ten ieškoti tinkamiausio valdymo modelio.

Toks požiūris susiformavo remiantis biznio organizacijų veiklos patirtimi. Biznio administravimo studijos prasidėjo daug anksčiau dėl sparčiai augančio biznio sektoriaus, o kartu ir didėjančių problemų. Technologiniai amžiaus pasiekimai plačiai buvo taikomi ne tik mechanizmų bet ir žmonių valdyme. Todėl neatsitiktinai ankstyvoji biznio organizacijų veikla buvo grindžiama mechanizacijos principais; įrengimų efektyvumą pradėta lyginti su žmonių veiklos efektyvumu. Šie bruožai atispindėjo ir viešajame sektoriuje.

Remdamasis biznio pavyzdžiais, Wilson teigė, kad valdymo efektyvumą ir atsakomybę galima didinti pavienių valdžios centrų, t.r. griežtos hierarchinės struktūros, pagalba. Wilson kaip ir daugelio to metų mokslininkų požiūriu, valstybinis valdymas turi būti paremtas integruota ir centralizuota struktūra. Kaip teigia Wilson, siekiant užtikrinti pasitikėjimą ir efektyvumą, atsakomybė turi būti suteikiama vienam vadovui. Wilsono manymu toks požiūris neprieštarauja demokratinėms normoms – decentralizacijai ir piliečių dalyvavimui. Atvirkščiai “valdžia yra nepavojinga, jei ji bus suteikiama kartu su atsakomybe; …jeigu ji bus suteikiama aukštesnio ir žemesnio lygmens vadovams, bus lengvai kontroliuojama ir fiksuojama” (51 psl. Theories of Public Organizations, Robert B.Denhart).

Kyla klausimas, ar biznio tikslas, t.y. produktyvumo siekimas, užtikrinamas hierarchinės organizacijos pagalba, gali būti lengvai įgyvendinamas viešajame sektoriuje, pasižyminčiame pliuralistiniu sprendimų priėmimo procesu. Visgi Wilsono nuostata šiuo klausimu aiški: sekdama demokratijos idėjomis, vyriausybė turi vadovautis biznio taisyklėmis net gi tuo atveju, kai jos atrodo nedemokratiškos. Kaip vėliau, vertindamas Wilsono idėjų įtaką, teigė Waldo (1948): “efektyvumo nustatymo priemonės ir kriterijai yra tokie pat visom valdymui: demokratija, jei ji yra, negali ignoruoti centralizacijos, hierarchijos ir disciplinos reikšmės”.

Pgrindinis bruožas skiriantis viešąjį administravimą nuo biznio tai – ryšys su valstybės valdymo procesais, politika. Šis ryšys reikalauja laikytis teisingumo, laisvės, skaidrumo principų. Taigi, didelis dėmesys tuo metu buvo skiriamas vienai iš
opiausių to laikmečio problemų politikos ir administravimo atskyrimui.

Wilson skirtumą tarp politikos ir administravimo apibrėžė taip: ”Valdymas yra už politiko įtakos ribų. Valdymo problemos yra ne politinės problemos. Nors politika nustato pagrindines valdymo užduotis, ji negali manipuliuoti vykdytojais” (1887). Politikos srityje kylančios problemos yra sprendžiamos debatų ir jų pasekoje priimamų sprendimų pagalba; valdymo srityje – politika įgyvendinama neutralumo ir profesinės biurokratijos pagalba. Remiantis šiuo skirtumu, Wilson teigimu, galima pasiekti reikiamos pusiausvyros tarp demokratinės atsakomybės ir valdymo kompetencijos.

Frank Goodnow teigimu, valstybės funkcijas galima skirstyti į tas, kuriomis “išreiškiama valia” ir į tas, kuriomis “ta valia įgyvendinama”. Politika tapatinama su valios išreiškimu, administravimas – su įgyvendinimu. Tačiau “nors šios pagrindinės funkcijos ir gali būti išskiriamos, jas atliekančių institucijų aiškiai suskirstyti neįmanoma”.

W. F. Willoughby rašė, jog egzistuoja ne trys, kaip įprasta manyti, bet penkios valdžios sritys: įstatymus leidžiančioji, teisminė, vykdomoji, rinkimų ir administravimo. Rinkimų sritis išskiriama todėl, kad demokratinėje valstybėje valdžia priklauso piliečiams. Administracinė sritis turi būti pripažįstama dėl egzistuojančio skirstymo tarp “įstatymų priėmimo ir užtikrinimo, kad jų būtų laikomasi”. Autoriaus teigimu “vykdomosios funkcijos yra iš esmės politinio pobūdžio; administracinės – užtikrinančios efektyvumą”. Pripažindamas egzistuojantį skirtumą tarp politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo, autorius laikosi nuomonės, jog šis skirtumas nėra absoliutus.

Apie politikos ir administravimo atskyrimo problemiškumą pasisakė ir Luther Gulick esėje “Politics, Administration and the “New Deal” (1933). Gulick aiškindamas šių dviejų sričių atskyrimo problemą remiasi administratorių diskretiškumu vykdant įstatymus. Autoriaus nuomone “kiekvienas tarnautojo veiksmas yra besiūlis diskretiškumo ir veiksmo audinys”. Diskretiškumo laipsnis priklauso nuo užimamos hierarchinės vietos organizacijoje – diskretiškumo mokomasi pradedant aukščiausių ir baigiant žemiausiu hierarchiniu lygmeniu.

Pasak Gulick “demokratijos veiksmingumas negali priklausyti nuo piliečio politinių įsitikinimų ar veiksmų”. Autoriaus teigimu ateityje politikos ir administravimo procesų atskyrimo problema bus išspręsta administratoriams suteikiant valdžią, anksčiau priklausiusią piliečiams.

L. White “Introduction to the study of Public Administration” (1948). Pateikdamas viešojo administravimo apibrėžimą, pripažįsta politikos ir administravimo atskyrimo galimybę, tačiau jis neneigia ir šių dviejų procesų sąveikos. Tarnautojų vaidmenį politikos formulavime autorius nurodo taip: jų techniniai sugebėjimai daro įtaką jų sprendimams. White nuomone, biurokratai yra geriausi politikos formuotojai: “administracijos darbuotojai yra geriausi viešosios politikos formuotojai, nes jų sprendimų neįtakoja interesų grupės”. Nors toks požiūris nėra detalizuotas, o biurokratijos įtaka politikai neištirta, White daro prielaidą, kad “demokratinis administravimas” ne tik eina lygiagrečiai su “demokratine politika”, bet ir susikerta daugelyje sričių.

Paul H. Appleby (1949) pastebėjo, kad administratorių vaidmuo politikos procesuose yra laikomas nereikšmingu dėl to, kad dauguma mokslininkų ir praktikų politiką ir administravimą vertina kaip atskirus procesus. Autorius prieštaraudamas tokiam požiūriui teigia, kad administratoriai politinius sprendimu įtakoja keliais būdais: pirmiausiai, administraciniu diskretiškumu: “administratoriai nustato taisykles, nusprendžia kokių įstatymų reikia, kaip įstatymus įgyvendinti praktikoje”. Administratoriai politinius procesus įgyvendina ir rekomendacijomis įstatymų leidėjams, todėl pasak Appleby “viešasis administravimas yra politikos formavimas”.

Galime teigti, jog dauguma 20 a. pr. mokslininkų pabrėžė egzistuojantį ryšį tarp politikos ir administravimo, tačiau dėl siekio gilintis į praktines problemas politika ir administravimo procesai buvo atskiriami.

Daugelis to meto mokslininkų laikėsi nuostatos, kad valstybės valdymas yra artimas organizacijos valdymui. Politikos ir administravimo atskyrimas viešąjame sektoriuje leido taikyti pagrindinius biznio vadybos principus.

Viešojo administravimo tyrinėtojams pradėjus ieškoti pagalbos biznio vadybos srityje, ypač daug dėmesio pradėta skirti organizacijos struktūros tyrimams. Ieškota pagrindinių organizacijos struktūrizacijos principų bendrų tiek viešosioms, tiek privačioms organizacijoms.

1939 m. General Motors vadovai J.Mooney ir A.C.Reiley pasiūlė pagrindinius struktūrizacijos principus, kurie buvo taikomi ir viešojo administravimo tyrinėtojų darbuose:

1) komandos koordinavimas – pabrėžiama lyderio pozicijos hierarchinėje komandos struktūroje svarba. Tokioje struktūroje – vienas vadovas, turintis ribotą skaičių pavaldinių.

2) “skaliaro” principas – vertikalus darbo jėgos pasiskirstymas visuose organizacijos lygmenyse.

3) santykiai tarp “line” ir personalo. “Line”, t.y. struktūra per kurią “nuleidžiami” nurodymai, personalui suteikiama patariamoji teisė. “Line” atstovauja
valdžią, personalas – idėjas ir patarimus.

W.F. Willoughby ir L.Gulick akcentavo principų, skatinančių administratorių veiklos efektyvumą, vystymą. Jų teigimu, demokratinė atsakomybė yra antraeilis dalykas, svarbiausia – struktūra, kontrolė ir efektyvumas. Svarbiausias žingsnis kuriant administravimo sistemą yra įvairių departamentų ir funkcijų, atliekamų vykdomosios valdžios institucijose, integracija į grupes pagal atliekamą misiją, ir darbo santykius. Šis būdas turėtų garantuoti aiškumą, nesukelti teisinių konfliktų, bei užtikrinti didesnę ekonomiją ir valdžios efektyvumą. W.F.Willoughby pagrindinis principas: vadovaujantis moksliniais biznio vadybos principais, administracinės institucijos gali veikti daug efektyviau. Tie principai yra tokie, kaip ir biznio organizacijose – komandos vieningumas, hierarchinė sistema, darbuotojai.

L.Gulick savo esė “Notes on the Theory of Organizacation”, taip pat valstybės valdymo institucijų problemas tapatino su bendromis organizacijų problemomis, t.y. geros darbo jėgos radimu, jų kontrolės ir koordinavimo mechanizmo kūrimu.

Kuriant naujas institucijas L.Gulick siūlo keturių etapų planą: 1) apibrėžti darbo specifiką; 2) išrinkti vadovą; 3) apibrėžti padalinių darbo pobūdį ir reikalingą jų skaičių; 4) sukurti valdymo struktūrą, kurios pagalba vadovas koordinuotų ir kontroliuotų padalinių veiklą.

Darbo jėga reikalinga dėl paties darbo proceso – dėl skirtingų darbuotojų žinių, įgūdžių, laiko apribojimų vienas žmogus negali atlikti visų modernios organizacijos funkcijų. Darbas gali būti skirstomas įvairiais būdais. L.Gulick siūlo keletą “departamentinio skirstymo” principų, kurių pagalba gali analizuoti padalinio veiklą ir parinkti reikiamą personalą:

1) tikslas – skirstymas pagal pagrindinius organizacijos tikslus;

2) procesas – skirstymas pagal pagrindines padalinio funkcijas. Pavyzdžiui, medicinos skyriuje dirbs medikai.

3) žmonės ir daiktai – skirstymas pagal žmones ar daiktus, su kuriais daugiausiai susiduria padalinys. Tokiu būdu užmezgamas tiesioginis ryšys su paslaugos vartotoju, bet mažinama specializacijos reikšmė.

4) vieta – pagal aptarnaujamo segmento geografinę padėtį. Šiuo atveju veikla koordinuojama lengvai, lengva prisitaikyti prie vietinių sąlygų, tačiau vadyba šiuo atveju tampa “trumparege”.

Daugiausiai įtakos viešojo administravimo teorijų vystymuisi turėjo Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor ir Max Weber darbai. Remiantis šių mokslininkų darbais buvo suformuota tradicinė viešojo administravimo paradigma. Toliau pateiksiu pagrindinius šios paradigmos teiginius.

Wilson teigė, jog administravimas turi būti ir gali būti atskirtas nuo politikos; po to kai atsakingieji už politiką priima politinius sprendimus, šią politiką įgyvendinti turi tie, kas gerai supranta “administravimo mokslą” ir šį įgyvendinimą atliks efektyviausiais įmanomais būdais (1887). Tai bus įmanoma, kadangi, kaip teigė Taylor, “tarp įvairių metodų ir kiekviename elemente, kiekvienoje profesijoje naudojamų įrankių visada yra vienas metodas ir vienas įrankis, kuris yra greitesnis ir geresnis už visus kitus” (1925:25). Galų gale, Weber teigė, kad biurokratija yra pats efektyviausias organizacinis mechanizmas; t.y. biurokratija yra idealus mechanizmas Taylor mokslinės teorijos įgyvendinimui (134 psl. IPMJ, Robern D.Behn).

Wilson, Taylor ir Weber – visi trys siekė efektyvumo. Ir, nors efektyvumas pats kaip toks yra vertybė, jis turi ir kitą privalumą – jis yra neįasmenintas; ir todėl jis yra bešališkas, teisingas.

Atskiriant administravimą nuo politikos įgyvendinimo, taikant mokslinius tyrimus, siekiant nustatyti geriausius darbo procesus, ir biurokratinėms organizacijoms įgyvendinant šiuos darbo procesus, valdžia užtikrins ne tik tai, kad jos politika yra teisinga, bešališka, bet kad ir jos įgyvendinimas bešališkas taip pat.

Efektyvumo akcentavimas turi kitą privalumą: jis leidžia manyti, kad politikos įgyvendinimas gali būti atskirtas nuo politinių sprendimų. Administravimo atskyrimas nuo politikos yra veiksmingas tik tuo atveju jeigu – yra efektyvus būdas įgyvendinti bet kurią politiką, jei yra geriausias būdas priimti bet kokį politinį sprendimą, ir jei yra universalus organizacinis aparatas tai atlikti efektyviausiu būdu.

Administravimo ir politikos atskyrimas leidžia valdymo procesą konceptualizuoti tvarkingu, palaipsnišku būdu; žmonės išrenka savo atstovus ir vykdytojų vadovus; šie asmenys (ir jų tiesioginiai, politiniai padėjėjai) prisiima politinį uždavinį vystyti ir spręsti viešąją politiką; tada administracinis valdžios aparatas nustato efektyviausią būdą kiekvienos politikos įgyvendinimui ir veikia tuo būdu; ir tuo atveju, jei kažkas vykdoma blogai, išrinktieji pareigūnai prižiūri administratorių darbą.

Šiuo metu Jūs matote 51% šio straipsnio.
Matomi 2128 žodžiai iš 4211 žodžių.
Siųskite sms numeriu 1337 su tekstu INFO MEDIA (kaina 1,45 €) ir įveskite gautą kodą į laukelį žemiau:
Kodas suteikia galimybę atrakinti iki 100 straispnių svetainėje ir galioja 24 val.