1. ĮVADAS
Po TSRS žlugimo įvykę dramatiški pokyčiai Rytų ir Centrinės Europos , tuo pačiu ir Lietuvoje, valstybėse turėjo daug bendrų bruožų. Visoms joms buvo būdingi: 1) ryški infliacija ir kainų struktūros pasikeitimas, sąlygotas kainų konvergavimu į pusiausvyrą ir resursų brangimu, 2) žymus BVP sumažėjimas, iššauktas ekonomikos valdymo sistemos pasikeitimų, susiklosčiusių ekonominių ryšių praradimu ir šių aplinkybių sąlygota restruktūrizacija, 3) biudžeto deficito augimas, apspręstas nemažėjančiais socialiniais poreikiais ir sumažėjusiomis pajamomis dėl BVP smukimo, 4) mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficito (ESD) augimas kaip didėjančio vartojimo ir augančių užsienio kapitalo įplaukų rezultatas, 5) realaus efektyvaus nacionalinės valiutos kurso augimas, sąlygotas daugumoje šalių pasirinkto fiksuoto ar kvazi-fiksuoto kurso ir infliacijos šalies viduje ir užsienyje skirtumo, 6) nuosavybės struktūros pokyčiai dėl stambaus masto privatizacijos, 7) spekuliacinio kapitalo srautai, sąlygoti nacionalinės ir tarptautinių finansinių rinkų palūkanų skirtumo bei fiksuoto kurso, didinantys tų šalių finansų sistemų pažeidžiamumą, 8) teisinės ekonomikos reguliavimo bazės formavimas.
2. EKONOMIKOS PERTVARKOS ESMĖ
Po Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo praėjo 13 metų. Per tą laikotarpį sukurta valstybė su nauja rinkos ekonomikos sistema, naujomis teisėmis, ekonominėmis ir politinėmis struktūromis. Šalies ekonomika perėjo iš komandinės planinės ūkio sistemos į rinkos ūkio sistemą ir perorientavo savo išorinius ekonominius (ir politinius) ryšius iš Rytų į Vakarus. Pirmaisiais po nepriklausomybės atkūrimo metais buvo jaučiamas smarkus ekonomikos nuosmukis. Tai sukėlė šalies ūkio restruktūrizacija, privatizavimo procesai, pramonės struktūros esminis pasikeitimas ir kt. Pvz., RBVP 1993m. sudarė tik 40 proc. 1989 metų BVP lygio, infliacija buvo per 100 proc. Tik įvedus nacionalinę valiutą litą, įdiegus Valiutos valdybos modelį, 1994m. ekonomika pradėjo atsigauti. Taigi laikotarpį nuo 1995m. iki 1998m. būtų galima vadinti ekonomikos atsigavimo pradžios laikotarpiu. Pvz., 1995 metų BVP augimas sudarė 3,3 proc., o 1997m. siekė 7,3 proc. Tačiau 1998m. antrąjį pusmetį Rusijos krizė neigiamai paveikė Lietuvos ekonomiką, BVP tik 5,1 proc.
Lietuvos ekonomika atsigavo 1995 m. ( BVP realus prieaugis 3,3 proc.), 2002 m. – 6,7 proc. Ekonomika auga kasmet vidutiniškai (1995-2002) penkis kartus sparčiau negu ES ekonomika (vidutinis metinis BVP augimas 5,3 proc.). Lietuvos ekonomikos augimo pagrindiniai šaltiniai yra ūkio struktūros pasikeitimas – mažai efektyvaus žemės ūkio ir pramonės sektoriaus dalis sumažėjo, o dinamiškesnio paslaugų sektorius dalis išaugo; įgyti gebėjimai ir žinios dirbti konkurencingos rinkos ekonomikos sąlygomis; konvergencijos efektas.
Manoma, kad , modernizavus ūkio strategiją ir valstybės ekonominę politiką, vidiniai metiniai ekonominio augimo tempai sieks 6 proc. Tai per 30-40 metų priartins prie vidutinio ES lygio pagal BVP vienam gyventojui lygio. Per 15 metų paslaugų sektoriaus įmonių turėtų padaugėti dvigubai, ekonomikoje mažės mažės žemės ūkio ir miškininkystės indėlis. 2015m. dominuojančią vietą šalies ekonomikos struktūrojė užims informacinių technologijų ir telekomunikacijų sektorius, kuris stimuliuos kitų ekonomikos šakų plėtrą. Prognozuojama, kad pramonės ir paslaugų dalis šalies BVP sudarys 25,2 proc. Lietuvos BVP struktūriniai pokyčiai 2000-2015m. pateikti 2. paveiksle:
3. LIETUVOS EKONOMIKOS PLĖTRA IKI 2015 METŲ
Yra parengta „Lietuvos ekonomikos plėtojimo ilgalaikė strategija iki 2015 metų“, kurioje suformuluotos pagrindinės kryptys. Pagrindinis ilgalaikės strategijos tikslas – kelti žmonių gyvenimo gerovę, sudaryti sąlygas formuotis viduriniajai klasei, sukurti naujas gyvenimo sąlygas. Lietuvos ūkio plėtros iki 2015 metų ilgalaikės strategijos parengimas yra šalies ekonomikos plėtros strateginio valdymo, kaip valstybės funkcijos, įgyvendinimo pradinis žingsnis. Bendriausia prasme šalies ekonomikos plėtros strateginis valdymas traktuojamas kaip valstybės realizuojama nepertraukiama strateginės analizės, strategijos formavimo ir jos įgyvendinimo funkcija, leidžianti savalaikiai adaptuotis prie vidinės ir tarptautinės situacijos pokyčių ir maksimaliai didinti bei efektyviai išnaudoti šalies ekonominį potencialą.
Ekonomikos plėtros valstybinę strategiją bendriausiu pavidalu galima apibūdinti kaip sprendimų visumą, apibrėžiančią pagrindinius šalies ekonomikos plėtros strateginius tikslus ilgalaikei perspektyvai, taip pat svarbiausius valstybės veiksmus bei priemones šiems tikslams pasiekti. Strategija visuomet turi tikslinę orientaciją, kurią skirtingais detalizacijos lygiais apibrėžia šalies ekonomikos vizija, ekonomikos plėtros valstybės misija ir strateginiai tikslai (politiniai, socialiniai ir ekonominiai). Neatsiejama strategijos sudėtinė dalis yra valstybės politika, ekonomikos reformos, svarbiausi veiksmai ir pagrindinės priemonės vizijai, misijai ir strateginiams tikslams įgyvendinti. Strategija periodiškai atnaujinama, tikslinama ir koreguojama, jeigu to reikalauja susiklosčiusi šalies vidinė ir tarptautinė situacija.
Šalies ekonomikos plėtros strategijos
įgyvendinimui būtinas strateginių tikslų, veiksmų ir priemonių detalizavimas ir konkretizavimas nacionalinėse programose, vyriausybių programose ir veiksmų planuose, atskirų ministerijų kitų valstybės žinybų veiksmų planuose. Ekonominį strategijos įgyvendinimo pagrindą užtikrina finansiniai ištekliai ir valstybės disponuojamų finansinių išteklių paskirstymo sistema. Strategijos įgyvendinimo eiga turi būti stebima ir kontroliuojama. Nauja strategija reikalauja pertvarkyti valstybės ekonomikos valdymo organizacinę struktūrą. Visa tai ir apsprendžia strategijos įgyvendinimo stadijos turinį ir organizavimo formas, metodus bei nacionalines programas.
Detaliau ir konkrečiau valstybės strategijos įgyvendinimo veiksmai ir priemonės susisteminami nacionalinėse programose, kurios yra skirtos atskiriems šalies ekonomikos plėtros aspektams. Tokiu būdu nacionalinės programos yra neatsiejami priedai, papildantys šalies ekonomikos plėtros strategiją ir padedantys organizuoti ir užtikrinti jos įgyvendinimą. Šalies ekonomikos vizija, ekonomikos plėtros valstybės misija ir strateginiai tikslai leidžia sujungti ir suderinti tarpusavyje visas.
Ekonomikos plėtros strategijos įgyvendinimo eiga turi būti stebima, fiksuojant tam tikru periodiškumu faktinius strategijos realizavimo rezultatus ir išorinėje aplinkoje vykstančius pokyčius. Tai užtikrinti gali specifinės strateginės stebėsenos (monitoringo) procedūros. Strateginės kontrolės procedūros turi sulyginti monitoringo procese suformuotą informaciją su strategijos tikslais ir sprendimais, išryškindama nukrypimus nuo pasirinktos strateginės trajektorijos ir šiuos nukrypimus apsprendžiančius vidinius bei išorinius veiksnius. Strateginės stebėsenos ir kontrolės procese suformuota informacija gali inicijuoti strategijos koregavimo arba naujos strategijos formavimo tikslingumą. Labai svarbus yra strateginės stebėsenos ir kontrolės informacijos savalaikiškumas, kadangi tik tokiu atveju galima imtis situaciją geriausiai atitinkančių veiksmų ir priemonių. Ši informacija įgyja realią vertę, kai ji tampa naudinga priimant strateginės svarbos sprendimus. Pačios strategijos formavimas priklauso nuo būdų ir metodų, kuriais remiantis renkama, apdorojama ir interpretuojama strateginės stebėsenos ir kontrolės informacija.
Makroekonominės politikos tikslai paprastai yra žemas nedarbas, stabilios kainos, spartus ekonomikos augimas, stabilus mokėjimų balansas ir teisingas pajamų bei turto paskirstymas, įskaitant pajamų perskirstymą tarp regionų. Politikos instrumentų, t.y. ekonominių kintamųjų, kuriuos valstybė tiesiogiai gali kontroliuoti, yra žymiai mažiau negu tikslų ir apsiriboja mokesčių dydžiais ir valstybės išlaidomis. Todėl makroekonominė politika faktiškai susideda iš fiskalinės ir monetarinės politikos. Ribotą ir vis mažėjantį vaidmenį vaidina kainų ir darbo užmokesčio reguliavimo plitika.
Pagrindiniai mokesčių tarifai Lietuvoje, palyginti su išsivysčiusiomis šalimis ir šalimis kandidatėmis į Europos Sąjungą, yra gana vidutiniški, nuosaikūs. Tačiau bendroji mokesčių našta, kurią galima matuoti visų konsoliduotų valstybės pajamų santykiu su šalies BVP, Lietuvoje ryškiai mažesnė (mažiau kaip 30 proc.) nei minėtose šalyse. Pavyzdžiui, šalyse kandidatėse šis santykis yra apie 41 proc., o Vokietijoje apie 44 proc. Lietuvos rodiklis ryškiai iškrenta iš stojančių į ES šalių konteksto ir yra artimesnis tokių šalių, kaip Rusija (apie 34 proc.) ir kitos NVS šalys, rodikliams.
Didesnioji valstybės išlaidų dalis Lietuvoje tenka visuomeninių gėrybių (valstybės gynimas, viešoji tvarka, valstybės valdymas) ir dalinai privačių gėrybių (švietimas, sveikatos apsauga) teikimui. Tačiau strategijos laikotarpiu būtina užtikrinti ir kitų poreikių finansavimą. Čia galima būtų išskirti integracijos į ES ir į NATO finansavimą, bei tokių reformų kaip žemės restitucija ir žemės reforma, sveikatos apsaugos sistemos reforma, švietimo reforma, pensijų reforma ir pan. finansavimą. Be to, valstybė yra įsipareigojusi vykdyti dvi stambias specialias programas – indėlių atkūrimo ir Ignalinos atominės elektrinės uždarymo kofinansavimo.
Akivaizdu, kad valstybės lėšų poreikis minėtoms sritims yra didesnis, nei valstybės pajamos. Todėl nuo 1995 m. Lietuva turėjo vidutiniškai 5 proc. nuo BVP bendrąjį biudžeto deficitą, ir didžioji dalis to deficito dėl aukščiau paminėtų priežasčių yra struktūrinė, t.y. nepaaiškinama ūkio ciklu.
Valstybės finansų padėtį iki šiol švelnino tai, kad Lietuva po nepriklausomybės atkūrimo nepaveldėjo TSRS skolų. Tačiau per 10 metų Lietuva dėl didelių biudžeto deficitų greitai akumuliavo beveik 30 proc. nuo BVP bendrąją valstybės skolą. Valstybės užsienio skola bendrojoje skoloje sudaro apie du trečdalius.
Nors toks skolos lygis nėra didelis išsivysčiusių šalių standartais, tačiau Lietuva, kaip besivystanti ekonomika, gana greitai gali pasiekti skolos lygį, kai rizikos ir grėsmės stabiliam ekonominiam vystymuisi taps realios. Tokių šalių kaip Argentinos, Turkijos, Rusijos ir pan. patirtis rodo, kad ta pavojinga riba gali būti ir apie 40-50 proc. BVP, t.y. gerokai žemiau, nei gali turėti išsivysčiusios šalys. 1999 metai, kai vyriausybės vertybinių popierių palūkanos pasiekė beveik
proc., buvo rimtas įspėjimas, kad tokia fiskalinė politika gali blogai baigtis.
Valstybė, reaguodama į fiskalinės kontrolės praradimo grėsmes, nuo 1999 m. taikė “gaisrų gesinimo” strategiją. Iš vienos pusės, ji bandė pagerinti biudžeto padėtį didindama mokesčius (Sodros mokesčio bei akcizų padidinimas ir kt.), iš kitos pusės, ji ėmėsi radikalaus išlaidų mažinimo plano. Labiausiai buvo apkarpyta valstybės investicijų programa. TVF, Pasaulio bankas, dar prieš valstybės investicijų apkarpymą pokriziniu laikotarpiu, yra ne kartą pareiškę, kad valstybės investicijų lygis Lietuvoje yra nepakankamas (unsustainable) subalansuotai ekonominei plėtrai, be to, su pertrūkiais finansuojami infrastruktūriniai projektai dėl šios priežasties tampa gerokai brangesni.
Iš kitos – išlaidų – pusės, valstybė mažino viešųjų tarnautojų skaičių ir jų darbo užmokestį, bei, kaip ad hoc deficito finansavimo šaltinį, akumuliavo įsiskolinimą už privataus sektoriaus pateiktas prekes ir paslaugas.
Kaip galima spręsti iš pateiktų argumentų, išlaidų mažinimas turi objektyvias ribas, kurios, atrodo, jau yra pasiektos. Tas ribas galima būtų nustumti toliau, jei valstybė privatizuotų sveikatos apsaugą, švietimą, ar kitų sričių paslaugas, kurios gali būti teikiamos privataus sektoriaus, o pati orientuotųsi tik į grynai visuomeninių gėrybių teikimą. Be abejo, tai būtų radikalus požiūrio į valstybės vietą ekonominėje sistemoje pakeitimas.
Tačiau tokie radikalūs žingsniai trumpu laikotarpiu mažai tikėtini, kadangi socialiai rizikingi: minėtų sričių privatizavimo sėkmės tikimybė yra sunkiai įvertinama, o šių paslaugų nenutrūkstamas tiekimas yra sistemiškai kritinis. Be to, tokioms radikalioms reformoms reikėtų bent kelerių metų. Kitas neigiamas tokio žingsnio aspektas ekonominės plėtros kontekste – po švietimo ir sveikatos apsaugos privatizavimo žymiai didesnė žmonių iš žemesniųjų pajamų sluoksnių negalėtų pirkti pakankamo kiekio šių paslaugų, ir tai galiausiai neigiamai atsilieptų visuomenės išsilavinimo lygiui.
Atsižvelgiant į tai, kad Lietuva stipriai atsilieka nuo šalių kandidačių pagal valstybės pajamų surinkimo lygį (nepaisant mokesčių tarifų panašumo), ir kad valstybė balansuoja ant ribos, kai negalės pilnavertiškai finansuoti savo integracinių prioritetų ir stabiliai plėtrai reikalingų reformų, vienintelis kelias, kuris gali duoti didelį ribinį valstybės finansų padėties pagerėjimą, yra mokesčių sistemos sutvarkymas, nedidinant mokesčių tarifų, bet likviduojant gausias mokesčių sistemos skyles.
Konkretūs žingsniai šioje srityje būtų susiję su priežasčių, atvedusių į tokią padėtį, šalinimu. Priežasčių, kodėl mokesčių rinkimo bazė yra taip susiaurėjusi, yra keletas.
Pirma, nacionalinės mokesčių sistemos formavimo procese vyrauja politinė valdžia. Kaip rodo Lietuvos politinio proceso patirtis, politikai dažniausiai turi trumpesnį optimizavimo horizontą (nuo rinkimų iki rinkimų), nei reikėtų valstybei, formuojant ilgalaikę strategiją valstybės finansų (mokesčių) srityje. Konkreti šio proceso išraiška: gausa mokestinių lengvatų atskiroms rinkėjų grupėms. Siekiant šito išvengti, reikia padidinti valstybės tarnautojų, kurie turi ilgesni planavimo horizontą, įtaką mokesčių sistemos formavime.
Antra, iš dalies su aukščiau minėtu susijęs procesas lėmė tai, kad mokesčių sistema ir kai kurių sričių skatinimo bei socialinė politika tapo per daug persipynusios. Praktinė šio proceso išraiška – lengvatų, išimčių, mokesčių tarifų gausa. Siekiant socialinių tikslų valstybė turėtų vykdyti žymiai skaidresnę politiką. Vienas galimų žingsnių – tai pajamų perskirstymas jas surinkus, o ne diferencijavimas mokesčių rinkimo stadijoje.
Mokesčių ir socialinės politikos persipynimo pagrindinė problema ta, kad išimtys, lengvatos, skirtingi tarifai sukuria paskatas keisti institucinę ūkininkavimo formą ir imtis kitų dirbtinių, neproduktyvių pastangų, taip pat lemia didesnį, nei objektyviai būtina, naudojimąsi socialinės apsaugos sistemos transferais. Pavyzdžiui, Lietuvoje smulkus verslas (kriterijus: darbuotojų skaičius ir pajamos) remiamas taikant gerokai mažesnį pelno mokesčio tarifą. Tai verčia didesnius ūkio subjektus skaidytis į kelis ūkio vienetus ir pan. Todėl, siekiant šito išvengti, reikia maksimaliai atskirti socialinę politiką nuo mokesčių politikos.
Trečia veiksmų kryptis – požiūrio į mokesčių sistemą deliberalizavimas. Valstybė turi operatyviai reaguoti į privataus sektoriaus inovacijas atrandant naujas legalias skyles mokesčių sistemoje. Šiuo metu didžiausios galimybės legaliai mokėti mažesnius mokesčius randasi dėl nesistemingo finansinių pajamų apmokestinimo ir transferinės kainodaros.
Kovojant su nelegaliu mokesčių nemokėjimu turėtų būti remiamasi ne represiniu principu, o rinkos mechanizmų paieška. Pavyzdžiui, kova su importuojamų prekių deklaravimu nerealiai mažomis kainomis gali būti laimėta sutvarkant apmokestinimą galutinėje, šių prekių pardavimo vidaus rinkoje, grandyje, panaikinant patentininkų, kurių mokesčiai atsieti nuo pajamų bazės, institutą, o ne sienos kirtimo grandyje.
Tam, kad sistemos kūrėjai gebėtų tobulinti mokesčių sistemą, reikia
jų analitines galimybes. Firmų patikrinimai yra pagrindinis šaltinis sužinoti naujas mokesčių nemokėjimo schemas. Ką tikrinti, sužinoti galima analizuojant jų mokestines ataskaitas matematiniais metodais, ieškant anomalijų. Šiuo metu šis analitinis darbas yra silpnas ir decentralizuotas (pavyzdžiui, muitinė ir mokesčių inspekcija turi atskiras duomenų bazes ir pan.).
Dar viena didėjanti anomalija, mažinanti valstybės pajamų bazę, yra neapmokestinamas privatus vartojimas per firmų balansus bei pajamų darbuotojams mokėjimas natūra. Siekiant to išvengti, valstybė turi apmokestinti kai kurias firmų išlaidas tiesiogiai pridėtąją vertę nekuriančioms prekėms (automobiliai, butai, ilgalaikio vartojimo prekės), t.y. traktuoti tokias išlaidas kaip vartojimą (sumokant dividendų mokestį ir neleidžiant atsiimti pirkimo PVM).
Valstybės pajamų santykio su BVP didinimas priartinant jį prie išsivysčiusių šalių lygio neprieštarauja spartesnei ekonominei plėtrai. Priešingai, perskirstant valstybės pajamas socialiniams sluoksniams, turintiems didesnius vartojimo multiplikatorius galima padidinti ekonominį augimą ir padidinti socialinės gerovės lygį. Didžiausią multiplikatorių turi darbo pajamas gaunantys bei pensininkai. Šiuo metu šios grupės sumoka didžiąją dalį mokesčių. Tie, kurių multiplikatoriai mažesni (t.y. vartoja daugiausiai prabangias importuojamas prekes) – verslininkai, gerai išsilavinę profesionalai, gerai apmokami valstybės tarnautojai, laisvųjų profesijų atstovai (konsultantai, advokatai, media sričių darbuotojai, autorinių darbų kūrėjai ir pan.) – moka santykinai mažesnius mokesčius, nei paprasto darbo išteklių teikėjai. Perskirsčius pajamas pastarųjų naudai subalansuojant mokestinę naštą, būtų galima tikėtis didesnio ekonominio augimo Lietuvoje.
Tokie žingsniai neturėtų sukelti didesnių neigiamų pasiūlos efektų. Investicijos priklauso ne tiek nuo mokesčių lengvatų ir investuotojų biudžetinio apribojimo, kiek nuo ūkio augimo perspektyvų, t.y. nuo planuojamos paklausos planuojamai gaminti prekei. Pastaraisiais metais bendros vidaus investicijos mažėjo, nes buvo neaiški ūkio perspektyva, nepaisant mokestinių lengvatų investicijoms.
Šios valstybės finansų reformos sumažintų ir kitas makroekonomines esamos sistemos ydas. Rimtas dabartinės Lietuvos mokesčių sistemos trūkumas yra tai, kad mokesčių sistema yra santykinai prociklinė, kadangi remiasi daugiausia vartojimo mokesčiais (PVM, akcizas), kurie sudaro apie 52 proc. nacionalinio biudžeto (2001 m.). Po egzogeninio (išorinio) ar viduje kilusio šoko pablogėjus lūkesčiams, padidėja taupymo norma ir sumažėja vartojimas. Dėl to, biudžetas stipriau traukiasi nei labiau subalansuotos sistemos atveju, valstybės išlaidos krenta, tuo pagilindamos ciklą. Didesnė pajamų mokesčių dalis mokestinėse pajamose leistų sumažinti biudžeto procikliškumą bent jau kai išlaidos krenta dėl didesnio taupymo, o ne dėl sumažėjusių pajamų.