Įvadas
Valstybės kaip institucijos formavimąsi sąlygojo dvi svarbiausios kryptys – siekimas apginti savo piliečius nuo priešų užpuolimo ir palaikyti vidaus tvarką. Laikui bėgant, valstybės vaidmuo išsiplėtė, jis apėmė vis naujas visuomenės gyvenimo sritis. Bet kurioje šalyje valstybė prisiėmė tokias funkcijas kaip tvarkos palaikymas, krašto apsauga, socialinis-kultūrinis šalies vystymas, krašto administravimas. Valstybė dalyvauja gamybinėje-komercinėje veikloje, ji ėmėsi ginti skurstančiuosius ir palaikyti visuomenės narių lygybę, kurdama įvairias socialinės rūpybos sistemas. Augant ūkiui, valstybė ėmėsi jo reguliavimo, kurti ir palaikyti ūkio infrastruktūros sistemas. Reikia pastebėti, kad valstybė dažniausiai dalyvauja didelio pelno negeneruojančiose ekonominio gyvenimo srityse, kur privatus sektoriaus negali (arba nenori) dėl ženklių, tik tolimoje perspektyvoje atsiperkančių investicijų arba žemo pelningumo lygio. Be to, valstybė savo pajamų, išlaidų ir reguliuojančios veiklos pagalba taiso rinkos mechanizmo spragas. Todėl galima teigti, kad valstybės išlaidos yra valstybinės veiklos, kuri apima prekių ir paslaugų gamybą/teikimą bei įvairius pervedimus, visuomeninė kaina.
Valstybės išlaidos įtakoja kiek visuomeninę paklausą, tiek ir visuomeninę pasiūlą (arba, kitaip tariant, gamybą), nes pagal nacionalinių sąskaitų lygybę: BVP = C+ G + I + X – M (plačiau žr. 2 paskaitą), valstybės išlaidos yra vienas iš agreguotos paklausos elementų. Įtaka pasiūlai gali būti tiesioginė ir gana greita, pvz., tuo atveju, kai siekiama likviduoti siaurąsias infrastruktūros vietas. Tačiau bendrai valstybės investicijų grąža pasireiškia tik ilgalaikėje perspektyvoje, ypač tokiose sferose kaip švietimas ir mokslas. Produktyvios valstybės išlaidos kuriant bei vystant fizinį ar žmogiškąjį kapitalą didina investicijų grąžą ir, tuo pačiu, skatina privačias investicijas bei ekonominį augimą.
Valstybinis sektorius nuolat konkuruoja su privačiu dėl ribotų visuomeninių resursų, todėl kai kuriose srityse valstybės išlaidos gali “išstumti” privačias išlaidas, o taip pat ir privačias investicijas. Pereinamosios ekonomikos šalys paprastai turi gana ribotas galimybes finansuoti išlaidos surinktų mokesčių ar skolintų lėšų sąskaita, kadangi tam neturi nei tinkamų administravimo galimybių padidinti mokesčių surinkimą, nei išvystytų vidaus finansinių rinkų valstybės skolinimuisi palaikyti, o centrinio banko paskolos grasina infliacija. Šiuo atveju valstybės išlaidos ne pagal galimybes sukelia finansines problemas, nes skatina gyventojus atidėti mokesčių mokėjimą didėjančios infliacijos sąlygomis ir, tuo pačiu, mažina realią mokesčių vertę.
Didėjantis valstybės skolinimasis gali padidinti palūkanų normą, investicijų kainą ir paties skolinimosi kainą. Tai sumažina šalies ilgalaikio augimo potencialą ir padidina valstybės skolos naštą. Jei valstybė nesugebės produktyviai panaudoti skolintas lėšas tam, kad jos generuotų valstybinio sektoriaus produktą ir nacionalines pajamas, būtinus užtikrinti tokių biudžeto pajamų surinkimą, kad pakaktų finansuoti palūkanų mokėjimą ir skolų grąžinimą, ji būtų priversta finansuoti savo skolą, mažindama išlaidas. Turint galvoje didelį tarptautinio kapitalo mobilumą, vidinės palūkanų normos didėjimas paskatintų kapitalo įplaukas į šalį, valiutos kurso didėjimą ir šalies išorinio konkurentabilumo pablogėjimą.
Valstybės išlaidų makroekonominiai ir struktūriniai aspektai yra dvi tos pačios problemos pusės. Valstybinio sektoriaus išlaidų programų architektūra ir jų tinkamumas lygiagrečiai priklauso nuo politikų sugebėjimo suderinti efektyvų tiekimą su makroekonominiu efektu. Pirmasis reiškia, kad valstybės išlaidų pasiskirstymas pagal funkcijas glaudžiai susijęs su išlaidų ekonomine struktūra. Sektorinių programų dizainas ir jų įgyvendinimas privalo būti integruojamas į nuoseklius makroekonominius rėmus, siekiant pastovaus ekonominio augimo, stabilaus kainų lygio, patikimos tarptautinių mokėjimo pozicijos ir perskirstymo lygybės.
Valstybės išlaidos ir valstybės vaidmuo
Valstybės išlaidos susijusios su dviejų tipų prekių ir paslaugų tiekimu. Tai tiesioginio (individualaus ar kolektyvinio) vartojimo prekės (pvz., visuomeninis transportas arba nacionaliniai parkai) ir tos prekės ir paslaugos, kurios didina gamybos veiksnių našumą (pvz., pramoniniai uostai). Dauguma išlaidų, kaip išlaidos infrastruktūrai (pvz. kelių statybai ir palaikymui), yra kombinuoto tipo. Kai kurios valstybės išlaidos, pvz., pensijoms ar nedarbo pašalpoms, yra tiesioginiai pervedimai gyventojams (šeimoms) ar įmonėms. Ekonomikos teorijoje valstybės vaidmuo dažniausiai siejamas su šia ekonomine veikla:
· Visuomeninimų gėrybių gamyba/tiekimas (pvz. krašto apsauga, įstatymų leidyba, nacionalinių parkų palaikymas). Pastarosios pasižymi nekonkurentiniu vartojimu, neaiškiomis nuosavybės teisėmis. Nors be jų sunku apsieiti gyvenime, dažnai niekas asmeniškai nenorėtų už jas mokėti, t.y. tokiu būdu provokuojamas “zuikių” atsiradimas.
· Kolektyvinio vartojimo prekių gamyba/tiekimas (pvz., kelių, tiltų, kanalų tiesimas, uostų,
elektrinių statyba bei šių objektų priežiūra ir palaikymas). Vartojime jos parastai konkurencinio pobūdžio. Dėl išorinių efektų atsiranda sankirta tarp privačių ir visuomeninių vertybių.
· Natūraliųjų monopolijų reguliavimas. Paprastai tai pramonės šakos su mažėjančiais vidutiniais kaštais, kur valstybinis sektorius padeda dengti tinklo sąnaudas.
· Socialinės rūpybos funkcija. Socialinių paslaugų teikimas, kurio imasi valstybė, negali būti visiškai paliekamos privatiems asmenims. Dažnu atveju privatūs asmenys neturės nei paskatų, nei lėšų šiai veiklai. Gali atsitikti, kad jų teikiamų paslaugų sąlygos (ypač tarifai) nebus priimtini vartotojams. Tai reiškia, kad valstybė privalo imtis atsakomybės už savo piliečius, ypač kai jie laikinai arba visam laikui netenka darbo, tampa invalidais, gyvena amoraliai, ydingai, teikti jiems pagalbą bei rūpintis bendra piliečių gerove (vystyti mokslą, meną ir t.t).
· Informacijos srautų išlyginimas. Valstybė, ištaisydama vartotojams teikiamos informacijos trūkumus (pvz., atskirdama kokybiškas prekes nuo nekokybiškų), veikia piliečių interesų naudai.
· Nacionalinių pajamų perskirstymas pervedimų (transferų) mechanizmo pagalba. Valstybė siekia išlyginti galimybes ir išlaikyti visuomenės susitelkimą.
Esant dabartiniam civilizacijos lygiui, valstybes įsikišimas į visuomeninį gyvenimą yra būtinas. Tai pripažįsta beveik visų ekonominių mokyklų atstovai, bet, tuo pačiu, plačiai diskutuojama, kiek platus turėtų būti toks dalyvavimas. Vieni, gindami rinkos laisvę, mano, kad šiuolaikinė valstybė visuomeninį gyvenimą reguliuoja daugiau, nei jai derėtų. Kitų nuomone, valstybė privalo daug daugiau prisidėti prie piliečių gyvenimo lygio pagerinimo. Dar prieštaringesni samprotavimai apie tai, kiek valstybė turėtų dalyvauti visuomenės ūkinėje veikloje, pvz. kištis į darbdavio ir samdomojo darbuotojo arba vartotojo ir monopolisto-gamintojo santykius; reguliuoti priekių judėjimą tarp šalių muitais, valiutine sistema ar netarifiniais barjerais; įtakoti resursų paskirstymą ekonomikoje teikiant eksporto subsidijas ir pan.
Įvairiose šalyse valstybės dalyvavimas ekonomikoje yra nevienodas. Tie, kas gina didesnį valstybės įsikišimą, grindžia savo nuomonę rinkos netobulumo pavyzdžiais ir būtinybe užtikrinti lygybę. Tačiau toks valstybės aktyvumas gali sukelti dideles tiesiogines ir netiesiogines visuomeninius kaštus. Dauguma šalių su pereinamąja ekonomika deklaruoja tikslą sumažinti ekstensyvų valstybės vaidmenį, kurį jos paveldėjo iš planinio ekonominio modelio. Tuo tarpu daugelyje besivystančių šalių žemas valstybės išlaidų lygis BVP atspindi greičiau ribotas valstybės finansines galimybes ir iškreiptas kainas, o ne sąmoningai pasirinktą valstybės vaidmens modelį.
Valstybės išlaidų tipai
Valstybės veiklos administravimas, kontrolė bei analizė prasideda nuo valstybės finansinių sandorių klasifikavimo. Galima pasiūlyti klausimus, sudarantis klasifikavimo pagrindą:
· Kas yra atsakingas už sandorį? – taip nustatoma administracinė atskaitomybė už valstybės fondų įplaukas ir išmokos iš šių lėšų. Organizacinė klasifikacija išskiria sandorį su atsakingais už jį organizacija/įstaiga/organizacinės hierarchijos padaliniu.
· Kokia yra sandorio prigimtis? – visi pajamų ir išlaidų elementai yra grupuojami biudžeto rengimo, kontrolės ir analizės tikslais. Panašūs pagal savo ekonominę esmę (pvz., išlaidos komunalinėms paslaugoms ar transporto išlaidos) elementai priskiriami tai pačiai grupei, ir tokiu būdu yra sudaromos prielaidos po-elementinei biudžeto kontrolei ir naudos-išlaidų analizei. Čia dažniausiai taikoma GFS rekomenduojama išlaidų ekonominė klasifikacija. Ši klasifikacija yra ypatingai svarbi makroekonominiu požiūriu į valstybės finansus.
· Kodėl atliekamas finansinis sandorius? – šiai problemai nagrinėti labiausiai tinka išlaidų funkcinė ir programinė klasifikacija. Pirmoji susijusi su išteklių paskirstymu pagal pagrindines valstybės funkcijas, antroji – su resursų panaudojimu siekiant specifinių valstybės politikos tikslų (pvz., gyventojų neraštingumo likvidavimas). Tokios klasifikacijos ypač informatyvios, nustatant vykdymo atskaitomybę ir atliekant pastarosios analizę.
Valstybės išlaidų funkcinė struktūra atspindi išlaidų nukrypimą pagal pagrindines valstybes funkcijas arba tikslus konkrečiose ekonominėse sferose (pvz., švietimas, krašto apsauga, viešoji tvarka ir t.t.), todėl kartais jos apibūdinamos kaip sektorinės valstybės išlaidas. Pradedant konsoliduotu ir baigiant vietiniu biudžeto lygiu, pagrindinis klausimas išlieka toks pats: koks valstybės išteklių pasiskirstymas tarp sektorių maksimizuotų socialinę gerovę. Pasiskirstymas suprantamas keliais pjūviais: tarp regionų ir laike (dinaminis aspektas), kaip dalis BVP ir kaip lyginamasis svoris visose išlaidose.
Nagrinėjant atskirus sektorius, galima daryti preliminarią išvadą apie valstybės išlaidų pakankamumą, siejant jas su tam tikrų valstybės tikslų įgyvendinimu. Pvz. valstybės išlaidos pramonei yra per mažos, kadangi nepavyko ištaisyti rinkos mechanizmo spragų. Tačiau kitų sektorių atveju būtų žymiai
sudėtingiau kalbėti apie išlaidų lygio adekvatumą, nes skirtingi sektoriai pasižymi skirtingu valstybės ir privataus sektoriaus dalyvavimu, grynosios naudos efektu ir poveikiu skurdui. Todėl būtina papildomai išanalizuoti kiekvieno sektoriaus vidinę išlaidų struktūrą. Analizę apsunkina ir atskaitomybės pasiskirstymas tarp įvairių lygių biudžetų ir juos vykdančių institucijų. Toks sprendimų priėmimo decentralizavimas yra būdas pagerinti resursų paskirstymo tikslingumą (vietiniai savivaldos organai yra geriau informuoti apie situaciją regione) ir užtikrinti lokalinių tikslų pasiekiamumą. Bendras rezultatas taip pat priklauso nuo visų vyriausybės grandžių veiklos suderinamumo, tarpvyriausybinių pervedimų mechanizmo veiksmingumo.
Pagal ekonominę klasifikaciją pagrindinės valstybės išlaidų kategorijos yra išlaidos darbo užmokesčiui, prekėms ir paslaugoms, subsidijoms, kitiems transferams, palūkanų mokėjimams ir investicijoms (kapitalinės išlaidos).
· Išlaidos darbo užmokesčiui. Valstybės tarnautojų ir jų darbo apmokėjimo politika labiausiai lemia visų valstybės išlaidų efektyvumą. Maži atlyginimai ir neadekvati darbo užmokesčio diferenciacija silpnina kokybiško darbo motyvaciją ir mažina valstybinio sektoriaus našumą. Lygiagrečiai paplitęs požiūris į valstybę kaip į “paskutinės vilties” darbdavį ženkliai didina valstybės išlaidas darbo užmokesčiui. Per pastaruosius metus sukaupta įdomi įvairių šalių patirtis, kai valstybinio sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio reformų metu buvo taikomos tokios priemonės kaip valstybės tarnautuoju cenzo įvedimas ir “fantomų” (t.y. darbuotuoju, “skraidančių” iš vienos darbovietės į kitą) eliminavimas; tuščių ir laikinų etatų mažinimas, draudimas priimti naujus darbuotoju, tam tikrų garantijų pristabdymas, savanoriško išėjimo į pensiją programos, darbo užmokesčio užšaldymas; ir, pagaliau, sudėtingiausias žingsnis – personalo “valymas” ir dalies darbuotojų pašalinimas. Taip kai kuriose šalyse padidėjo skirtumai tarp aukštos kvalifikacijos ir nekvalifikuotų darbuotuoju darbo apmokėjimo kvalifikuotu specialistu naudai.
· Išlaidos prekėms ir paslaugoms. Daugumoje šalių ši išlaidų kategorija sudaro nemažą dalį einamųjų išlaidų. Joms priskiriamos administravimo ir “pridėtinės” valstybės veiklos išlaidos. Dažniausiai būtent ši išlaidų grupė turi didelį taupymo ir mažinimo paslėptą potencialą, bet “apkarpant” jas, svarbu nesukompromituoti pačios valstybės funkcijų efektyvaus tiekimo idėjos, kai dėl finansavimo stokos gali sutrikti visuomeninės tvarkos palaikymas, sveikatos apsaugos paslaugų tiekimas ar kita valstybės veikla. Veikiančio kapitalo funkcionavimo ir palaikymo išlaidos sudaro kitą reikšmingą išlaidų prekėms ir paslaugoms dalį. Nepakankamas operacinių (pvz., maitinimo ar komunalinių) išlaidų finansavimas gali reikšti išlaidų švietimui ar sveikatos apsaugai žemą našumą,. Panašiai, skurdus palaikymo išlaidų (pvz., remonto) finansavimas spartina fizinio kapitalo nusidėvėjimą. Politika, kai kuriamas naujas kapitalas, tuo pat metu leidžiant anksčiau laiko sugriūti jau egzistuojančiai infrastruktūrai, yra pernelyg prabangi, neracionali ir neproduktyvi. Vykdant makroekonominę korekciją, reikėtų vengti paviršutiniško visuotino (visuose sektoriuose ir programose) kapitalo palaikymo išlaidų mažinimo, nes tai gali “sprogdinti” visų valstybės išlaidų efektyvumą.
· Išlaidos subsidijoms. Subsidijos – tai visų tipų negrąžintiniai lėšų pervedimai gamintojams ir vartotojams. Jos gali pasireikšti kaip: (i) tiesioginės išmokos gamintojams ir /ar vartotojams (grynieji neatlygintini pervedimai); (ii) lengvatinės paskolos su palūkanų norma, mažesne nei vidutinė komercinių bankų paskolų palūkanų norma arba paskolos su valstybės garantija (paskolų subsidijos); (iii) atleidimas nuo mokesčių arba mokesčių įsipareigojimų sumažinimas (mokesčių subsidijos); (iv) prekių ir paslaugų teikimas mažesnėmis nei rinkos kainomis (malonės subsidijos); (v) prekių ir paslaugų “valstybiniai” pirkimai didesnėmis nei rinkos kainomis (teikimo subsidijos); (vi) paslėptos išmokos per valstybinio reguliavimo veiksmus, tokius kaip pardavimo kainų nustatymas, įėjimo į rinką ribojimas ir pan. (reguliuojančios subsidijos) ir (vii) pervertintos valiutos palaikymas, t.y. dirbtinai mažas valiutų kursas (valiutos kurso subsidijos).
Atviros ar paslėptos subsidijos daugelio, ypač pereinamosios ekonomikos, šalių biudžetams reiškia pastovų išsekimo pavojų. Subsidijos yra atviros (akivaizdžios), jei jos parodomos kaip biudžeto išlaidos ir paslėptos, jeigu nėra rodomos. Kadangi dauguma valstybės subsidijų yra paslėptos (žr. subsidijų klasifikaciją aukščiau), biudžeto išlaidos subsidijoms toli gražu neatspindi jų pilnos apimties bei mastų. Be to, subsidijos iškreipia resursų perskirstymą, o tai apriboja ekonominės sistemos lankstumą. Vien dėl šios priežasties subsidijos dažnai būna kritikos objektu, o vykdant makroekonominę korekciją, jos peržiūrimos pirmoje eilėje. Pvz., energijos kainų subsidijavimas, t.y. energetikos produktų kainų palaikymas žemesniame nei rinkos kainų lygyje, tampa viena iš netaupus energijos vartojimo
Skiriant biudžeto lėšas subsidijoms, reikėtų sukoncentruoti dėmesį šiems momentams:
? Efektyvumas. Ne visos subsidijos yra blogybė, tačiau efektyviomis galima vadinti tik tas subsidijas, kurios leidžia pasiekti pasirinktus tikslus, pervedant minimalius resursus ir esant minimalioms neigiamoms pasekmėms paskatų sistemai. Kaip taisyklė, tokios subsidijos pasižymi tiksline paskirtimi.
? Trukmė. Subsidijų teikimo laikotarpis turėtų būti nustatytas itin atidžiai, kadangi žmonės gali keisti savo elgseną tam, kad būtų įtraukti į subsidijuojamą grupę arba visais įmanomais būdais išvengtų eliminavimo iš tokios, pasikeitus asmeninėms aplinkybėms. Būtent dėl šios priežasties laikui bėgant dauguma subsidijų praranda efektyvumą. Nors kai kurios subsidijos turėtų būti apribotos nuo pat jų teikimo pradžios, efektyvi subsidijų taikymo sistema reikalauja reguliaraus gavėjų grupių elgsenos stebėjimo, periodinio subsidijų gavėjų rato ar/ir subsidijų trukmės peržiūrėjimo ir patikslinimo.
? Skaidrumas. Visos subsidijos turėtų atsispindėti biudžete valstybės išlaidų dalyje. Skaidrumas yra pageidautinas kiek visuomeniniu, tiek privačiu požiūriu tam, kad tiksliai nustatyti kiekvienos atskiros programos naudą ir sąnaudas. Grįžtant prie subsidijų klasifikacijos, grynieji pervedimai yra bene skaidriausia ir lengviausiai apčiuopiama subsidijų forma.
? Finansavimas. Subsidijos turėtų būti finansuojamos tik iš biudžeto. Bandymai finansuoti jas per nebiudžetinius fondus, valstybines marketingo komisijas ir įvairias agentūras yra rizikingi, nes tokie metodai mažina skaidrumą ir paprastai yra orientuojami į gamintojų kainų sumažinimą, kas iškreipia pastarųjų paskatas dirbti efektyviau.
? Pragmatiškas požiūris. Subsidijų programos turėtų būti suderintos su valstybės instituciniu ir administravimo pajėgumu. Akivaizdžias subsidijas paprastai lengviau kantruoliuoti ir tai yra papildomas argumentas paversti visas valstybės subsidijos tokiomis.
· Socialinio draudimo išlaidos. Skurstančiųjų apsaugos išlaidos (pvz., pensijos ar bedarbystės pašalpos) atskirose šalyse sudaro didžiąją biudžeto išlaidų dalį. Centralizuoto planavimo sistemoje tai buvo našta ir atsakomybė (tiesioginė ar netiesioginė) valstybinėms įmonėms. Kai pereinamajame laikotarpyje šios įmonės buvo reformuotos, o jų socialiniai įsipareigojimai sumažinti arba jų išvis nebeliko, valstybė turėjo sukurti naują, adekvačią socialinės rūpybos sistemą.
· Kapitalinės išlaidos. Ekonominio augimo reformoms reikia valstybinių investicijų palaikymo politikos, kurios pagalba būtų koreguojami įvairūs iškraipymai. Be jokios abejonės, esminiu tampa investicinių projektų dizainas. Valstybės investiciniai projektai turėtų papildyti ir palaikyti rinkų veiklą. Švietimas, sveikatos priežiūra, komunalinis ūkis ir miestų infrastruktūra yra prioritetinės valstybės investavimo sferos.