ADMINISTRACINĖ TEISĖ
TURINYS
I. SKYRIUS 6
ADMINISTRACINĖ TEISĖ – SAVARANKIŠKA TEISĖS ŠAKA 6
1. TEMA. ADMINISTRACINĖ TEISĖ KAIP TEISĖS ŠAKA 6
Konstitucinis valstybės valdžios vaidmuo 6
Vykdomosios valdžios sąvoka 6
Vykdomosios valdžios požymiai 7
Vykdomosios valdžios funkcijos 9
Vykdomoji valdžia ir administracinė teisė 11
Vykdomosios valdžios veiksmingumo pagrindinės problemos 12
Administracinės teisės esmė, socialinė prigimtis, samprata, dalykas ir reguliavimo metodas 13
Administracinės teisės funkcijos 14
Administracinės teisės principai 15
Administracinės teisės sistema 16
Administracinės teisės sisteminimas 16
Administracinės teisės santykis su kitais socialiniais mokslais, kitomis teisės šakomis jos vieta teisės ir teisinėje sistemoje 17
Administracinės teisės mokslo samprata, jos dalykas ir funkcijos, metodai 18
Užsienio šalių administracinės teisės bendroji charakteristika 19
2. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS NORMOS 21
Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir jo elementai 21
Administracinės teisės normos sąvoka ir struktūra 22
Administracinės teisės normų rūšys 24
Administracinės teisės normų išraiškos formos, jų rūšys 24
Administracinės teisės normų įgyvendinimas, įgyvendinimo formos 25
Administracinės teisės normų taikymas, taikymo formos, stadijos 26
Administracinės teisės normų galiojimas tam tikroje teritorijoje, taip pat laiko ir asmenų atžvilgiu 26
3. TEMA. ADMINISTRACINIAI TEISINIAI SANTYKIAI 27
Administracinio teisinio santykio sąvoka 27
Administracinių teisinių santykių ypatumai 28
Administracinių teisinių santykių struktūra ir požymiai 28
Administracinių teisinių santykių rūšys 29
Administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo pagrindai 30
II. SKYRIUS 30
VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI 30
4. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR ESMĖ 30
Bendroji valdymo sąvoka 30
Pagrindinės valdymo kategorijos(sistema, subjektas, objektas, funkcijos, valdymo ciklas) ir sisteminio požiūrio reikšmė organizuojant administracinį teisinį valdymą 31
Socialinio valdymo sąvoka, požymiai 34
Socialinio valdymo rūšys, viešojo ir visuomeninio valdymo santykis 35
Viešojo administravimo sąvoka, struktūra ir pagrindiniai bruožai 35
5. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO PRINCIPAI 36
Viešojo administravimo principų sąvoka, sistema ir santykis su teisinės sistemos nuostatomis 36
Pagrindiniaiarba politiniai – teisiniai viešojo administravimo principai 37
Organizaciniai – techniniai viešojo administravimo principai 39
Viešojo administravimo principai viešojo administravimo institucijų veikloje 40
III. SKYRIUS 40
ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTAI 40
6. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTŲ SISTEMA 40
Administracinės teisės subjektų samprata, jų teisinė padėtis 41
Administracinės teisės subjektų sistema 41
7. TEMA. VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 42
Vykdomosios valdžios institucijos sąvoka ir pagrindiniai požymiai 42
Vykdomosios valdžios institucijų teisinė padėtis 43
Vykdomosios valdžios institucijų vieta kitų valstybės institucijų sistemoje. Vykdomosios valdžios institucijų sistema 43
Vykdomosios valdžios institucijų sistemos pertvarkymas po Nepriklausomybės atkūrimo 46
Aukščiausiosios, centrinės ir teritorinės vykdomosios valdžios institucijos 50
Vykdomosios valdžios institucijų vidinė organizacinė struktūra, jų formavimo teisiniai pagrindai ir tvarka 52
8. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS PREZIDENTAS 53
Respublikos Prezidento teisinė padėtis vykdomosios valdžios institucijų sistemoje 53
Respublikos Prezidento įgaliojimai formuojant vykdomąją valdžią 55
Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintų Respublikos Prezidento ir Vyriausybės funkcijų, įgyvendinant vykdomąją valdžią, santykis 55
9. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖ 56
Vyriausybės paskirtis ir jos teisinė padėtis įgyvendinant vykdomąją valdžią 56
Vyriausybės sudėtis ir formavimo tvarka 57
Vyriausybės kompetencija, funkcijos 58
Vyriausybės įgaliojimų laikas, įgaliojimų grąžinimas ir atsistatydinimas 60
Vyriausybės atskaitomybė ir atsakomybė 60
Vyriausybės vykdoma ministerijų ir kitų jai pavaldžių institucijų veiklos kontrolė 60
Vyriausybės veiklos organizavimas. Vyriausybės posėdžiai 62
Ministrą pirmininką ir Vyriausybę aptarnaujančios institucijos 63
Vyriausybės ir Ministro Pirmininko priimami teisės aktai, jų parengimo, priėmimo ir įsigaliojimo tvarka 63
Vyriausybės programa, jos rengimas ir įgyvendinimas 64
Vyriausybės santykiai su Seimu, Respublikos Prezidentu ir vietos savivaldos institucijomis 65
Vyriausybės ir visuomenės santykiai 66
10. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS MINISTERIJOS IR KITOS CENTRINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 68
Lietuvos Respublikos ministerijos, jų steigimo ir panaikinimo tvarka 68
Ministerijų kompetencija ir svarbiausios funkcijos 69
Lietuvos Respublikos ministerijų rūšys ir jų vidinė organizacinė struktūra 71
Ministro teisinė padėtis, imunitetas, garantijos ir funkcijos 72
Viceministras, ministerijos sekretorius, jų teisinė padėtis ir funkcijos 73
Vyriausybės įstaigos 74
Vyriausybės įstaigų steigimo tvarka 74
Vyriausybės įstaigų teisinės padėties ypatumai bei vidinė organizacinė struktūra 75
Vyriausybės
įstaigų veikla 75
Vyriausybės komitetų ir komisijų steigimo tvarka, jų teisinės padėties ypatumai 76
Vyriausybės komitetų ir komisijų vykdomosios funkcijos 77
Įstaigų prie ministerijų rūšys, jų teisinė padėtis ir vykdomos funkcijos 79
Įstaigų prie ministerijų vidinė organizacinė struktūra ir apribojimo kriterijai nuo Vyriausybės įstaigų 80
11. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS TERITORIJOS ADMINISTRACINIAI VIENETAI. REGIONINĖ PLĖTRA 80
Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių sampratos 80
Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas 81
Administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių nustatymas ir jų ribų keitimas 82
Pavadinimų suteikimas Lietuvos Respublikos teritorijų administraciniams vienetams ir gyvenamosioms vietovėms, jų keitimas 83
Regiono samprata. Regiono plėtros politikos tikslai 83
Regiono plėtros planavimo dokumentai, jų rengimas, tvirtinimas ir įgyvendinimas 84
Regioninės plėtros valdymo institucijos, jų funkcijos, struktūra ir veiklos organizavimas 84
12. TEMA. TERITORINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 87
Apskrities valdymo institucijos 87
Apskrities viršininkas, jo kompetencija ir leidžiami teisės aktai 87
Apskrities viršininko administracija 88
Apskrities viršininko santykiai su vietos savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis 89
13. TEMA. VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJOS 90
Savivaldybių institucijos 90
Savivaldybių institucijų ypatumai vykdomosios valdžios institucijų sistemoje 90
Vietos savivaldos samprata, principai, jų formavimo ir veiklos teisiniai pagrindai 93
Savivaldybių funkcijos 94
Savivaldybių vykdomųjų institucijų kompetencija, jų sudarymas 96
Savivaldybių institucijų leidžiami teisės aktai 99
Savivaldybių viešojo administravimo įstaigos, jų sudarymo tvarka ir įgaliojimai 99
Savivaldybių turtas ir finansai 102
Savivaldybių santykiai su kitomis valstybės institucijomis 103
Savivaldybių veiklos teisinės garantijos 103
14. TEMA. ĮMONĖS IR ĮSTAIGOS 104
Įmonės ir įstaigos sąvokos, jų rūšys, administracinio teisinio statuso pagrindai 104
Valstybės ir savivaldybių įmonės bei biudžetinės įstaigos, jų administracinis teisinis statutas 105
Įmonių ir įstaigų steigimas ir likvidavimas 106
Įmonių ir įstaigų savarankiškumo garantijos 107
15. TEMA. PILIEČIAI IR UŽSIENIEČIAI 108
Administracinės teisinės piliečių padėties sąvoka 108
Piliečių administracinis teisnumas ir veiksnumas 108
Pagrindinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos viešojo administravimo srityje 109
Užsieniečių administracinis teisinis statusas 110
Administracinės teisinės piliečių teisių ir laisvių garantijos. Viešojo administravimo institucijų vaidmuo, užtikrinant piliečių ir užsieniečių administracinį teisinį statusą 111
16. TEMA. VALSTYBĖS TARNYBA IR VALSTYBĖS TARNAUTOJAI 112
Valstybės tarnybos sąvoka ir rūšys 112
Valstybės tarnybos pagrindiniai principai 113
Valstybės tarnautojo sąvoka plačiąja ir siaurąja prasmėmis 114
Valstybės tarnautojų klasifikavimas, jų administracinis teisnumas ir veiksnumas 115
Valstybės tarnautojų pareigybių lygiai ir kategorijos 116
Pretendentų į valstybės tarnybą atranka 118
Valstybės tarnautojų priėmimas 118
Valstybės tarnautojų teisės, pareigos ir ribojimai 119
Valstybės tarnautojų tarnybos vertinimas 120
Valstybės tarnautojų karjera 121
Valstybės tarnautojų darbo užmokestis ir kitos išmokos 122
Valstybės tarnautojų mokymas 123
Valstybės tarnautojų atsakomybė 124
Valstybės tarnybos valdymas 126
Valstybės tarnautojo statuso praradimas ir atkūrimas 127
17. TEMA. NEVYRIAUSYBINĖS ORGANIZACIJOS 128
Nevyriausybinių organizacijų samprata 128
Nevyriausybinių organizacijų sistema Lietuvoje, jų rūšys 129
Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatos dėl nevyriausybinių organizacijų 131
Nevyriausybinės organizacijos kaip administracinės teisės subjektai, jų administracinis teisnumas ir veiksnumas 132
Nevyriausybinių organizacijų veiklos reglamentavimo ypatumai 132
Nevyriausybinių organizacijų įstatų registravimas 134
Nevyriausybinių organizacijų veiklos kontrolė, teisiniai jų veiklos pasibaigimo pagrindai 135
IV. SKYRIUS 136
VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS IR METODAI 136
18. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO FORMŲ IR METODŲ SAMPRATA IR RŪŠYS… 136
Viešojo administravimo formos sąvoka ir formų rūšys 136
Neteisinės viešojo administravimo formos 137
Teisinės viešojo administravimo formos 138
Viešojo administravimo metodų sąvoka ir rūšys 139
Įtikinimo ir prievartos metodai 141
Administraciniai ir ekonominiai metodai 142
19. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO AKTAI 142
Viešojo administravimo aktų sąvoka, juridinė reikšmė, bruožai 142
Viešojo administravimo aktų skirtumas nuo kitų teisės aktų ir dokumentų 143
Viešojo administravimo institucijų aktų klasifikacija 144
Viešojo administravimo aktų parengimo ir priėmimo tvarka 145
Viešojo administravimo aktams keliami reikalavimai ir jų nesilaikymo pasekmės 146
Viešojo administravimo aktų panaikinimo, pakeitimo ir sustabdymo tvarka 147
V. SKYRIUS 148
VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEISĖTUMO UŽTIKRINIMAS 148
20. TEMA. TEISĖTUMO UŽTIKRINIMO VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME BŪDAI 148
Teisėtumo užtikrinimo viešajame administravime sąvoka 148
Kontrolės, vykdymo, tikrinimo ir
priežiūros santykis 150
21. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO KONTROLĖ 153
Viešojo administravimo socialinis teisinis patikimumas 153
Viešojo administravimo kontrolės sąvoka, rūšys, uždaviniai ir pagrindiniai principai 154
Seimo (parlamentinė) kontrolė 156
Vykdomosios valdžios institucijų vykdoma viešojo administravimo kontrolė 158
Valstybės kontrolė, jos uždaviniai ir funkcijos 159
Valstybės kontrolės institucijų struktūra, jų įgaliojimai 160
Vietos savivaldos institucijų vykdoma kontrolė 161
Audito samprata ir rūšys. Audito valstybinis reguliavimas 163
Valstybės audito tarnybos, jų uždaviniai, funkcijos bei veiklos organizavimas 164
22. TEMA. TEISMO KONTROLINĖS FUNKCIJOS VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME 166
Teismo kontrolinių funkcijų formos ir jų vykdymo ypatumai 166
Konstitucinis Teismas ir viešojo administravimo kontrolė 170
Bendrosios kompetencijos teismų atliekama viešojo administravimo kontrolė 171
Teismo atskiroji nutartis 174
Administracinių bylų teisminis nagrinėjimas 176
Administracinės teisės pažeidimo bylų teisminis nagrinėjimas 177
Viešojo administravimo institucijų, pareigūnų ir kitų valstybės tarnautojų neteisėtų sprendimų, veiksmų ar neveikimo apskundimas teismui 179
Kvaziteisminių institucijų statusas ir veikla 181
I. SKYRIUS
ADMINISTRACINĖ TEISĖ – SAVARANKIŠKA TEISĖS ŠAKA
1. TEMA. ADMINISTRACINĖ TEISĖ KAIP TEISĖS ŠAKA
Konstitucinis valstybės valdžios vaidmuo
Valstybės valdžios esmė ir struktūra juridiškai paprastai įtvirtinta Konstitucijoje ir įstatymuose. Ji įgyvendinama remiantis įstatymų leidyba, valstybės aparatu, materialiniais resursais, finansinėmis lėšomis, įtikinimo ir prievartos mechanizmais. Demokratinė valstybės valdžia išreiškia gyventojų daugumos interesus ir įgyvendinama sutinkamai su valdžių padalijimo, pagarbos žmogaus teisėms, vietos savivaldos pripažinimo, teisinės valstybės kūrimo ir kitais principais. Iš minėtų principų demokratinėse šalyse valstybės valdžios esmę bei jos realizavimo procesą geriausiai atskleidžia valdžių padalijimo teorija, nes istorinė patirtis rodo, kad valstybės valdžią būtina padalinti.
Pasaulio visuomenei valdžių padalijimo principas žinomas nuo senų laikų. Jo esmė ta, kad valstybės valdžia priklauso tautai, ji vieninga ir nedaloma, savarankiška ir nepriklauso nuo kitos valdžios. Kadangi suvereniteto šaltiniu laikoma tauta, vadinasi jai turi priklausyti ir visa valdžia. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 2 straipsnyje įtvirtinta, kad “Lietuvos valstybę kuria tauta. Suverenitetas priklauso Tautai”. Tai reiškia, kad Tauta deleguoja valstybės valdžią valstybės valdžios institucijoms, kurios sudaro valstybės aparatą.
Įdomus ir svarbus Lietuvos teisinės minties istorijai ir tas faktas, jog dar XVI amžiuje Lietuvoje buvo kalbama apie valdžių padalijimą. Žymus to meto veikėjas, mokslininkas A. Volanas jau tada tvirtino, kad “įstatymai negali apsaugoti viešosios laisvės, jei nebus valdžios, kas juos vykdo”. Išanalizavus jo teiginius, darytina išvada, kad juose galima įžvelgti valdžių padalijimo idėjos užuomazgas, tik jinai nebuvo pakankamai aiškiai išsikristalizavusi, neturėjo tam tikrų sisteminių rėmų, bet tos mintys tuo metu aiškiai buvo novatoriškos ir savalaikės, jos atspindėjo senovės graikų idėjas ir buvo šaukliai tų idėjų, kurios vėliau pasklido po Vakarų Europą. Vėliau šį principą savo darbuose įtvirtino kitas žymus tarpukario Lietuvos teisininkas P. Leonas: “Kiekvienoje valstybėje esama trijų valdžios rūšių: a) įstatymų leidžiamoji valdžia; b) valdžia, kuri vykdo dalykus priklausančius tautų teisei; c) valdžia, kuri vykdo dalykus, priklausančius civilinei teisei”. Taip pat reikšmingos yra garsaus Lietuvos teisės apologeto M. Riomerio mintys valdžių padalijimo doktrinos aspektu, kurią jis vadina valdžios funkciniu suskirstymu: “kartais yra kalbama apie valdžios ar valdžių suskirstymą. Bet mes žinome, kad valstybėje yra ir gali būti tik viena valdžia. Taigi, galima kalbėti apie valdžios funkcijų suskirstymą, arba, kitaip sakant funkcionalinį valdžios suskirstymą”, kuris yra “toks: įstatymų leidimas, administracija ir teismas”.
Valdžių padalijimas objektyviai išreiškiamas nustatant valstybės institucijų specializaciją pagal veiklos rūšis, kurioms suteikiama atitinkama kompetencija. Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog valdžių padalijimo principas reiškia, kad kiekvienai valdžios institucijai nustatyta jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurią lemia tos valstybės valdžios vieta tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykis su kitų institucijų įgaliojimais. Taigi, kiekviena jų turi apibrėžtą veiklos sritį, vykdo tam tikras konstitucines funkcijas.
Valstybės valdžios kartu yra savarankiškos ir nepriklausomos realizuodamos savo įgaliojimus. Kaip minėta anksčiau, nė viena iš valstybės valdžių negali vykdyti kitos funkcijų Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybinės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti bei, kad tokie įgaliojimai negali būti apriboti ar pakeisti įstatymu, bet jos taip pat negali funkcionuoti viena nuo kitos izoliuotos. Todėl jos nuolat sąveikauja,
vieningą valstybės aparatą.
Valstybės valdžią realizuoja valstybės institucijos, kurias galima traktuoti kaip vieno medžio šakas. Nežiūrint to, valdingų funkcijų ir kompetencijos tarp jų diferencijavimas neišvengiamas, todėl atitinkamai egzistuoja trys valstybės institucijų rūšys. Iš esmės tai būdinga ir sovietinio laikotarpio valstybės aparato organizavimui darbo padalijimo principu. Buvo skiriamos valstybės valdžios (taip vadinosi visų lygių Tarybos), valstybinio valdymo ir teisminės institucijos. Po Nepriklausomybės atkūrimo pereita prie valdžių padalijimo doktrinos.
Vykdomosios valdžios sąvoka
Lietuvos Respublikos Konstitucija ir kiti teisės aktai nepateikia kategorijos “vykdomoji valdžia” definicijos. Mokslinėje literatūroje teoretikai labai diferencijuotai ją apibrėžia. Rusų teoretikas D.N. Bachrach vykdomąją valdžią apibūdina kaip “pilietinės visuomenės ir atskirų jos narių interesų užtikrinimo ir apsaugos instrumentą”. Kitas rusų mokslininkas A.B. Agapov pateikia tokį vykdomosios valdžios apibrėžimą: “Vykdomoji valdžia sudaro vieningą hierarchiškai pavaldžių valstybės institucijų sistemą, įgyvendinančią vykdomąją – tvarkomąją veiklą realizuojant įstatymus ir poįstatyminius teisės aktus bei jų realizavimo kontrolę”. Pasak D.M. Ovsianko “Kalbant apie vykdomąją valdžią, tai šiai valstybės valdžios rūšiai priskirta organizacinė, vykdomoji – tvarkomoji veikla, kurią įstatymų pagrindu ir juos vykdant įgyvendina valstybės nustatytos institucijos ir pareigūnai, su tikslu užtikrinti kasdieninį valstybės ir jos aparato funkcionavimą”. J.M. Kozlovas mano, kad “Vykdomoji valdžia kaip ir valstybinis valdymas – tai ne atitinkamų valstybės institucijų sistema, o jų įgyvendinama tam tikros srities veikla, kurios rėmuose atsiranda, keičiasi ir pasibaigia administracinės teisės reguliuojami visuomeniniai santykiai”. I.L. Bačilo teigia, kad “vykdomoji valdžia – valstybės valdžios rūšis, išreikšta vykdomosios valdžios institucijų sistema, kuri įgyvendina visuomenės reikalų valdymą, užtikrina jos vystymą įstatymų pagrindu ir savarankišką vykdomojo – tvarkomojo pobūdžio valstybinių valdingų įgalinimų realizavimą”. Anot prof. S. Vancevičiaus “vykdomoji valdžia yra antrinė valstybės valdžios šaka, esanti universali, dalykinė, organizacinė ir skirta įstatymų ir kitų teisės aktų vykdymui užtikrinti”.
Paminėtų mokslininkų suformuluotos definicijos visapusiškai ir objektyviai neapibrėžia kategorijos “vykdomoji valdžia”. Šie teoretikai vykdomosios valdžios sąvoką pagrinde sieja su viena jos vykdoma funkcija, kuri artimai susijusi su jos pavadinimu. Tačiau kaip rodo atlikta funkcijų analizė vykdomosios valdžios funkcijų spektras gana platus. Jos definicija taip pat turėtų apimti ir vykdomosios valdžios požymius. Todėl galima sakyti, kad vykdomoji valdžia – tai savarankiška ir nepriklausoma, antraeilė, organizacinė, sisteminga, poįstatyminė, atstovaujamųjų institucijų kontroliuojama valstybės valdžios rūšis, kuri pasireiškia vykdomosios valdžios institucijų veikla įgyvendinant viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimo, valdymo, žmogaus teisių ir laisvių apsaugos, teisėkūros, vykdymo ir jurisdikcinę funkcijas, kurių realizavimo ribas bei vykdomosios valdžios organizavimo ir funkcionavimo teisinius pagrindus nustato administracinės teisės normos.