Fiskalinės politikos disciplina
Įvadas
Fiskalinė politika – tai valstybei atstovaujančios vyriausybės veikla, susijusi su sprendimais dėl finansinių išteklių mobilizavimo ir išlaidų. Mobilizuodama valstybės išteklius ir planuodama išlaidas vyriausybė naudoja įvairias priemones. Fiskalinė politika apima sprendimus dėl valstybės biudžeto pajamų ir išlaidų, valstybės skolos valdymo, pervedimų tarp įvairių valstybinių žinybų, valstybės turto pardavimo, nuomos ar pirkimo, skolinimosi iš įmonių ar finansų įstaigų ar paskolinimu joms, valstybinių pensijų ir valstybinių pensijų fondų, kitokių socialinių išmokų. Fiskalinė politika taip pat susijusi su veikla, kuri nebūtinai atspindima biudžete, tačiau daro reikšmingą poveikį valstybės finansavimo galimybėms, pavyzdžiui, su valstybinių įmonių teikiamų komunalinių paslaugų tarifų nustatymui, aplinkos apsaugos reguliavimui, vyriausybės garantijų teikimui paskoloms, įmonių atleidimui nuo tam tikrų mokesčių. Be to, fiskalinei politikai priskiriami procedūriniai valstybės finansų tvarkymo klausimai, atitinkamos teisinės bazės palaikymas, institucijų veiklos ir jų kompetencijos nustatymas priimant kasdienius sprendimus fiskalinėje srityje.
Kaip disciplina fiskalinė politika yra tokia pat sena, kaip ir valstybė. Iš pradžių ji buvo susijusi daugiausia su socialine politika, socialinio teisingumo ir vertybių klausimais. Buvo laikoma, kad fiskalinė politika – tai finansinė socialinės sutarties tarp pavaldinių ir jų valdovų pusė. Apie valstybės finansus buvo sprendžiama pagal tai, ar jie leido palaikyti stabilią socialinė pusiausvyrą. Klausimui, ar finansai tvarkomi efektyviai ir teisingai socialine prasme, nebuvo skiriama daug dėmesio.
Iki pirmojo XX amžiaus dešimtmečio valstybės vaidmuo rinkos ekonomikoje buvo gana ribotas. Paprastai ji vykdė pagrindines gynybos, teisės ir tvarkos, valstybinių darbų ir privačios nuosavybės apsaugos funkcijas. Per pirmąjį XX amžiaus dešimtmetį valstybės išlaidos išsivysčiusiose rinkos ekonomikos šalyse vidutiniškai sudarė apie 11-12 proc. bendrojo vidaus produkto. Daugiausia įplaukų į biudžetą patekdavo iš muitų ir transporto rinkliavų, t.y. valstybinės sienos ne tik žymėjo valstybės ribas, bet kartu buvo ir pagrindiniai vyriausybės pajamų surinkimo punktai.
Dvidešimtame amžiuje fiskalinis valstybės vaidmuo iš esmės pakito. Industrializacija sudarė technologines galimybes pertvarkyti ir urbanizuoti agrarinę visuomenę, tačiau tam valstybinis sektorius turėjo mobilizuoti transporto ir energetikos sistemų modernizavimui reikalingus išteklius. Po dviejų pasaulinių karų reikėjo atstatyti Europą ir Tolimuosius Rytus, tačiau nebelikus privačių santaupų, kapitalo atsargas privalėjo atkurti valstybė. Didžiosios depresijos metu Amerikoje nedarbas šoktelėjo daugiau kaip 50 proc., ir tai privertė gyventojus reikalauti, kad vyriausybė perskirstytų pajamas ir galimybes tarp laimingųjų ir bedalių. Nauji laimėjimai sveikatos apsaugos ir sanitarinės technologijos srityje vertė valstybę imtis veiksmų ir susidoroti su užkrečiamomis ligomis bei pagerinti visuomenės higieną. Nuo 1945 m. daugiau kaip 130 besivystančių ir postsocialistinių šalių gavo nepriklausomybę. Valstybėms teko kurti naują, nepriklausomą rinkos ekonomiką, o tai buvo sunki užduotis po ištisus amžius trukusios okupacijos. Septintajame dešimtmetyje atsisakius aukso standarto makroekonomikos valdymo našta perėjo fiskalinei politikai, nes laisvai svyruojantis valiutų kursas susilpnino nepriklausomos pinigų politikos poveikį. Per pastaruosius du dešimtmečius naujosios informacinės technologijos ir rinkų globalizacija dar labiau sustiprino fiskalinės politikos ir finansinių rinkų ryšius. Valstybės priverstos stiprinti konkurencingumą, palaikyti stabilumą ir diegti technologijos naujoves.
Reaguojant į kintančias aplinkybes ir vis didėjančius gyventojų reikalavimus, valstybės vaidmuo vis didėjo. Iki 1990 m. industrializuotuose kraštuose valstybės išlaidos jau buvo padidėjusios vidutiniškai iki 45 proc. bendro vidaus produkto. Komentuodamas dvidešimtojo amžiaus patirtį, žinomas ekonomistas Musgrave teigia, kad fiskalinės politikos vaidmenį galima suskirstyti į stabilizavimą, visuomeninių gėrybių teikimą ir pajamų perskirstymą.
Stabilizavimas – tai vyriausybės pastangos išlaikyti nedidelį nedarbą, siekti visiško užimtumo ir subalansuoto mokėjimų balanso. Visuomeninių gėrybių teikimas – tai bendrojo naudojimo prekių ir paslaugų teikimas, nes negalima tikėtis, kad privatusis sektorius jas teiktų ar norėtų teikti. Čia taip pat priskiriamas ir valstybės kišimasis stengiantis užglaistyti rinkos netobulumus ir neigiamus socialinius reiškinius, kurie kyla dėl privačios veiklos rinkoje. Pajamų perskirstymas – tai visa valstybės vykdoma veikla perkeliant pajamas ir galimybes nuo vienos socialinės klasės, kartos, regiono ar grupės kitoms socialinėms klasėms, kartoms, regionams ar grupėms. Valstybei atliekant šias tris funkcijas, fiskalinės politikos pobūdį ir formą lemia socialinės vertybės, ekonominės ir finansinės normos. Laikui bėgant tos vertybės ir normos kinta. Joms kintant atitinkamai keičiasi ir fiskalinės politikos praktika.
XX amžiaus pabaigoje fiskalinė politika retai vertinama vartojant tokias
filosofines sąvokas: teisė, atsakomybė, laisvė ar teisingumas. Vertinant fiskalinės politikos sprendimų tinkamumą šiuo metu paprastai remiamasi ekonominių ir finansinių priemonių efektyvumu. Tačiau atsiradusios objektyvesnės fiskalinės politikos vertinimo priemonės nedaug tepaveikė kuriamą bendrąją nuomonę apie tai, kokia turėtų būti „tinkama“ fiskalinė politika.
Nesutarimai dėl fiskalinės politikos kyla iš pačios jos prigimties, nes ji yra susijusi su vertybėmis bei įgaliojimų ir valdžios pasiskirstymu. Jau daugiau kaip tris šimtmečius fiskalinės politikos praktikai ir analitikai diskutuoja trimis pagrindiniais klausimais:
Kokias prekes ir paslaugas ir kiek jų turėtų teikti valstybė?
Kaip sukurti gerą ir tinkamą mokesčių sistemą, kurią taikant galima būtų finansuoti valstybės išlaidas?
Kaip valstybės finansai gali užtikrinti visišką užimtumą ir mažą infliaciją?
Šiuolaikinės fiskalinės politikos sprendimų istorija atspindi šių trijų iš seno paveldėtų fiskalinės politikos klausimų diskusijas. Sukurti nauji metodai ir priemonės šiems klausimams spręsti. Bet vis dėlto, atsižvelgiant į aplinkybes, supratimą ir patirtį daromos labai skirtingos išvados.
Kokias prekes ir paslaugas ir kiek jų turėtų teikti valstybė?
Ką vyriausybė turėtų daryti? Kitaip tariant, kokias vyriausybės tiekiamas prekes ir teikiamas paslaugas reikia finansuoti? Dauguma ekonomistų į šį klausimą atsako gana retoriškai: vyriausybė turėtų teikti visuomenines gėrybes.
Tikrosios visuomeninės gėrybės – tai prekės, kurių nauda dalijamasi labai plačiai ir kurių negalima neteikti už jas nemokantiems asmenims. Sakoma, kad tokios prekės nėra vartojimo konkurentai, o tai reiškia, kad vartotojas gali naudotis bet kokiu tos prekės kiekiu ir dėl to jos kiekis, kuriuo galės naudotis kiti vartotojai, nesumažės. Tikrosioms visuomeninėms gėrybėms būdinga „neišskyrimo“ bruožas. Tai reiškia, kad išskirti tuos, kurie už prekę nemoka, ir neleisti jiems naudotis prekės teikiama nauda, yra per daug brangu. Pavyzdžiui, tokia visiems prieinama nekonkurentine vartojimo preke laikomas švarus oras. Jei oras švarus, tai visiems naudinga, neatsižvelgiant į tai, ar jie už jį mokėjo, ar ne.
Daugumą visuomeninių gėrybių negalima laikyti tikrosiomis aukščiau nusakyta prasme. Yra tokių visuomeninių gėrybių, kurios yra vartojimo konkurentai. Jos vadinamos „sangrūdos“ prekėmis, nes susiburiant dideliam vartotojų skaičiui, mažėja vartotojams teikiama prekės nauda. Tokiu „sangrūdos“ prekės pavyzdžiu galėtų būti miesto parkas.
Yra ir tokių visuomeninių gėrybių, kurioms galima nustatyti kainą. Visuomeninės gėrybės, kuriomis naudotis atimama teisė nustatant kainą, yra tokios prekės, kurių sąnaudas dengia jomis besinaudojantys asmenys, kad galėtų leisti jomis naudotis tik tiems, kurie moka „nario mokestį“. Tokiomis prekėmis gali būti mokyklos ar ligoninės, nes tie, kurie dalijasi jų paslaugų sąnaudomis, gali visi bendrai už jas nustatyti kainą, kad apribotų sangrūdą.
Realiame pasaulyje valstybė teikia daug prekių ir paslaugų, kurioms būdingi ir viešųjų, ir privačių prekių bruožai. Ekonomistai teigia, kad tinkamas valstybinio ir privačiojo sektoriaus teikiamų prekių derinys būna tada, kai ribinės visuomeninės viešųjų prekių teikimo sąnaudos atitinka ribinę visuomeninę tokių prekių naudą. Kadangi daugeliui visuomeninių gėrybių paklausos nustatymas yra labai sudėtingas dalykas, jų kalnodaros problema arba ribinės visuomeninės naudos lyginimas su ribinėmis visuomeninėmis sąnaudomis sprendžiamas balsavimu.
Valstybė ne tik teikia tam tikras prekes ir paslaugas, bet ir įsikiša norėdama užtikrinti našų privačiosios rinkos veikimą. Laikoma, kad privatusis rinkos mechanizmas neveikia, kai jam nepavyksta pateikti privačiųjų prekių ir paslaugų tiek, kad ribinė visuomeninė prekių nauda persvertų ribines socialines sąnaudas. Tai atsitinka tada, kai rinkoje veikia monopolija ir privatūs sandoriai daro neigiamą poveikį, t. y. sukelia išorinius efektus (nuostolius) ne pirkėjams ir pardavėjams, o trečiosioms šalims, ir kai prekei, kurios ribinė visuomeninė nauda yra didesnė už jos ribines visuomenines sąnaudas, nėra privačiosios rinkos. Valstybė paprastai reguliuoja komunalinių paslaugų teikimo tarifus ir nustato konkurencijos sąlygas, siekdama išvengti neefektyvumo, kuris atsiranda dėl monopolinės kainodaros. Valstybė reguliuoja taršos lygį dėl to, kad tai gali turėti žalingą poveikį toms šalims, kurios tiesiogiai nedalyvauja „taršos“ sandoriuose. Jos taip pat garantuoja „valstybės gynybą“ paprasčiausiai dėl to, kad privatusis sektorius tokių paslaugų neteikia.
Neišsami informacija yra dar viena privačiosios rinkos nesėkmės forma. Valstybė įsikiša norėdama užtikrinti, kad gyventojai gaus tinkamą informaciją apie tam tikrus jų įsigyjamus gaminius ir užbėgti už akių prekybai pavojingais gaminiais.
Privačiąsias rinkas gali ištikti nesėkmė ir makroekonomine prasme. Didelis nedarbas, didėjantis skurdas ir nelygybė – tai ženklai, rodantys, kad privačiosios rinkos neužtikrina ribinės naudos ir ribinių sąnaudų lygybės.
Šiuolaikinis požiūris į valstybę kaip į visuomeninių gėrybių tiekėją ir rinkos nesėkmių taisytoją yra gana naujas dalykas. Britų
klasikai į rinką žiūrėjo kaip į pagrindinį prekių ir paslaugų tiekėją, o į valstybės kišimosi – tik kaip į išimtį, kai ji imasi teikti nedidelio asortimento prekes ir paslaugas, nes privačiosios rinkos to padaryti aiškiai negali.
Traktate „Tautų turtas“ (1776, II t., p. 184) Adamas Smitas rašė, kad valstybė turi atlikti tris „dideles“, paprastas ir suprantamas pareigas: 1) ginti visuomenę nuo užsienio įsiveržimo; 2) ginti kiekvieną visuomenės narį nuo kito nario neteisybės jo atžvilgiu; ir 3) užtikrinti tam tikrų institucijų veiklą ir valstybės darbus. Smitas teigė, kad vyriausybės turi teikti gynybos paslaugas, nes gynyba tapo daug sudėtingesnė, ir asmeninės savigynos nebeužtenka. Jis teigė, kad vyriausybė turėtų užtikrinti bešales teisingumo paslaugas, nes natūraliai laisvei reikalinga saugumo sistema ir teisinės taisyklės. Jis pripažino, kad dėl didėjančios nelygybės neišvengiamai kils konfliktai ir kad tokius konfliktus geriau šalinti teisinėmis priemonėmis, o ne jėga. Smitas taip pat teigė, kad vyriausybė turi užtikrinti ne tik tokius valstybės darbus, kurių nauda yra didelė, bet ir tokius, kurių pelnas niekada negalėtų padengti vieno asmens ar grupės asmenų sąnaudų. Tačiau jis manė, kad valstybė neturėtų steigti valstybinių mokyklų ir teikti nemokamų sveikatos apsaugos paslaugų, nes, jo nuomone, tai skatintų tinginystę ir piktnaudžiavimą tokiomis paslaugomis.
Išorinės efektų sąvoka klasikinėse diskusijose apie valstybės vaidmenį atsirado tik Johno Stuarto Millo* (1848 m.) laikais. Millas pripažino, kad „atskirų asmenų veiksmai, nors jie juos atlieka tik savo naudai, turi pasekmių, kurios išeina toli už jų ribų“. Jis pastebėjo, kad asmenys gali nesugebėti įvertinti tam tikrų gaminių naudingumo ir todėl būtina vaikus auklėti bei mokyti. Jis nurodė atvejus, kai asmenys negalėdami numatyti, gali sudaryti visuomenei žalingas sutartis. Vyriausybei reikėtų įsikišti, kad galėtų sutrukdyti ir neleisti atskiriems asmenims daryti žalos visuomenei. Jis taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad reikalingos atitinkamos taisyklės, kuriomis vadovaudamiesi asmenys įgaliojimus perduotų valdytojams, turintiems skirtingų interesų.