Viešasis administravimas
5 (100%) 1 vote

Viešasis administravimas

ĮŽANGA

Lietuva, skirtingai nuo pažangių, nuoseklų vystymosi kelią turėjusių Vakarų valstybių, negali pasigirti giliomis viešojo administravimo tradicijomis. Per penkiasdešimt Sovietinio režimo metų viešojo administravimo kultūra buvo visiškai sunaikinta. Taigi, Lietuva atkūrus nepriklausomybę, turėjo labai sparčiai vytis savo kaimynes. Lyg ir neturėjo būti labai sunku, kadangi mes turėjome puikias galimybes įvertinti kitų šalių patirtį ir nebekartoti jų padarytų klaidų. Tačiau taip neatsitiko. Įvertinę dabartinę situaciją, mes turime pripažinti, kad Lietuvos valdžios institucijos ne ką labai skiriasi nuo hierarchinių, centralizuotų valdžios institucijų 1930 – 1940 metais. Tačiau tokios institucijos negali efektyviai funkcionuoti greitai besikeičiančioje, intensyvių žinių bei informacijos visuomenėje, reikia kuo skubiau reformuoti viešąjį sektorių Lietuvoje. Tačiau, tai padaryti yra labai sunku neišanalizavus, viešojo administravimo vystymosi kelio, tendencijų ir pagrindinių problemų šioje srityje.

Todėl šiame straipsnyje apžvelgsiu viešojo administravimo teorijų vystymąsi vadybos teorijų kontekste, pagrindines šios srities mokslininkų nagrinėjamas problemas bei sąsajas su biznio administravimu.

Viešojo administravimo teorijų vystymasis iki šių dienų, gvildena tą patį klausimą – ar galime mes, piliečiai, atsakingiems valstybės tarnautojams –visuomenės tarnams, leisti priimti sprendimus ir būti novatoriškiems ir tuo pat metu laikytis demokratinės atskaitomybės principo? Šis klausimas yra ypatingai svarbus naujos viešosios vadybos šalininkams, kurie pabrėžia, kad jų strategija gali duoti realius rezultatus. Tačiau vis dėlto jie negali ignoruoti politinės atskaitomybės klausimo. Naujojo viešojo administravimo strategija turi ne tik sudaryti sąlygas viešosioms institucijoms siekti geresnių rezultatų, bet taip pat būti atskaitingoms prieš piliečius.

Analizuodami viešojo administravimo vystymosi ciklą, mes galime stebėti pasikartojančius procesus – nuo decentralizacijos 19-ame amžiuje ir 20-ojo amžiaus pradžioje iki centralizacijos 20-ojo amžiaus viduryje ir antrojoje pusėje, ir vėlgi prie visiškos decentralizacijos tiek biznyje, tiek viešajame administravime dvidešimto amžiaus pabaigoje. Tai labai aiškiai matyti analizuojant viešojo admininistravimo teorijų vystymąsi.

1. ANKSTYVASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS – SĄSAJOS SU BIZNIO ADMINISTRAVIMU

Nors viešasis administravimas pradėtas nagrinėti jau seniai, tačiau rimtos studijos šioje srityje prasidėjo tik 1800 metais. Tuo metu Jefferson pasekėjų pasitikėjimas demokratinėmis idėjomis buvo labai stiprus, ir to pasėkoje atsirado decentralizuotos valdžios idėja. Vietinė valdžia, įskaitant miestus, apskritis, regionus čia turėjo išskirtinę autonomiją. Atskiros valdžios šakos buvo atskirtos viena nuo kitos ir turėjo sąlyginę veiksmų laisvę. Daugelį paslaugų teikė nevyriausybinės organizacijos, valdžios piramidė buvo stipriai decentralizuota ir rėmėsi dviem pagrindiniais Jefferson principais: “Valdymas turi būti decentralizuotas iki tokio lygmens, kad kiekvienas pilietis galėtų dalyvauti viešosios politikos valdyme….., o vyriausybė turi žmones šviesti politikos srityje ir skatinti piliečių pasitikėjimą savo jėgomis ir sugebėjimais” (Robert B.Denhardt, 1993, p. 47 ). Laikui bėgant, tokia sistema ėmė kelti vis daugiau problemų. Labai dažnai autonomija virsdavo arogancija, atskyrimas – izoliacija, nepriklausomybė – užgaida, iškilo viešumon vis daugiau korupcijos atvejų valdžios atstovų tarpe.

Woodrow Wilson (1887) teigimu, didžioji dalis to laikmečio politikos mokslo tyrinėtojų svarstė konstitucines problemas ir ignoravo viešųjų institucijų aktyvią veiklą. Augant valdymo aparatui viešųjų institucijų veikla plėtėsi ir kėlė tam tikrų problemų. Dėl šios priežasties Wilson teigė, kad “konstituciją daug sunkiau įgyvendinti nei sudaryti” (Robert B.Denhardt, 1993, p.50). Taip palaikydamas ir kitą viešojo administravimo pusę, Wilson siūlė, kad viešosios institucijos savo veikloje vadovautųsi “biznio tipo” administravimo principais. Mokslininkas tvirtino, jog “administravimo sritis yra biznio sritis”. Siekiant nustatyti vyriausybės veikimo efektyvumo kriterijus, Wilson siūlė sekti privataus sektoriaus valdymo taisyklėmis ir būtent ten ieškoti tinkamiausio valdymo modelio.

Toks požiūris susiformavo remiantis biznio organizacijų veiklos patirtimi. Biznio administravimo studijos prasidėjo daug anksčiau dėl sparčiai augančio biznio sektoriaus, o kartu ir didėjančių problemų. Technologiniai amžiaus pasiekimai plačiai buvo taikomi ne tik mechanizmų bet ir žmonių valdyme. Todėl neatsitiktinai ankstyvoji biznio organizacijų veikla buvo grindžiama mechanizacijos principais – įrengimų efektyvumą pradėta lyginti su žmonių veiklos efektyvumu. Šie bruožai atispindėjo ir viešajame sektoriuje.

Remdamasis biznio pavyzdžiais, Wilson teigė, kad valdymo efektyvumą ir atsakomybę galima didinti pavienių valdžios centrų, t.r. griežtos hierarchinės struktūros, pagalba. Wilson kaip ir daugelio to metų mokslininkų požiūriu, valstybinis valdymas turi būti paremtas integruota ir centralizuota struktūra. Kaip teigia Wilson, siekiant užtikrinti pasitikėjimą ir efektyvumą,
atsakomybė turi būti suteikiama vienam vadovui. Wilson teigimu toks požiūris neprieštarauja demokratinėms normoms – decentralizacijai ir piliečių dalyvavimui. Atvirkščiai “valdžia yra nepavojinga, jei ji bus suteikiama kartu su atsakomybe; …jeigu ji bus suteikiama aukštesnio ir žemesnio lygmens vadovams, bus lengvai kontroliuojama ir fiksuojama” (Robert B.Denhart, 1993, p. 51).

Kyla klausimas, ar biznio tikslas, t.y. produktyvumo siekimas, užtikrinamas hierarchinės organizacijos pagalba, gali būti lengvai įgyvendinamas viešajame sektoriuje, pasižyminčiame pliuralistiniu sprendimų priėmimo procesu. Visgi Wilson nuostata šiuo klausimu aiški: sekdama demokratijos idėjomis, vyriausybė turi vadovautis biznio taisyklėmis net gi tuo atveju, kai jos atrodo nedemokratiškos. Kaip vėliau, vertindamas Wilson idėjų įtaką, teigė Waldo (1948): “efektyvumo nustatymo priemonės ir kriterijai yra tokie pat visam valdymui: demokratija, jei ji yra, negali ignoruoti centralizacijos, hierarchijos ir disciplinos reikšmės”.

Viešojo administravimo tyrinėtojams pradėjus ieškoti pagalbos biznio vadybos srityje, ypač daug dėmesio pradėta skirti organizacijos struktūros tyrimams. Ieškota pagrindinių organizacijos struktūrizacijos principų, kurie būtų bendri tiek viešosioms, tiek privačioms organizacijoms.

1939 m. General Motors vadovai J.Mooney ir A.C.Reiley pasiūlė pagrindinius organizacijos struktūrizacijos principus, kurie buvo taikomi ir viešojo administravimo tyrinėtojų darbuose:

1) komandos koordinavimas – pabrėžiama lyderio pozicijos hierarchinėje komandos struktūroje svarba. Tokioje struktūroje – vienas vadovas, turintis ribotą skaičių pavaldinių.

2) “skaliaro” principas – vertikalus darbo jėgos pasiskirstymas visuose organizacijos lygmenyse.

3) santykiai tarp “line” ir personalo. “Line”, t.y. struktūra per kurią “nuleidžiami” nurodymai, personalui suteikiama patariamoji teisė. “Line” atstovauja valdžią, personalas – idėjas ir patarimus.

W.F. Willoughby ir L.Gulick akcentavo principų, skatinančių administratorių veiklos efektyvumą, vystymą. Jų teigimu, demokratinė atsakomybė yra antraeilis dalykas, svarbiausia – struktūra, kontrolė ir efektyvumas. Svarbiausias žingsnis, kuriant administravimo sistemą yra įvairių departamentų ir funkcijų, atliekamų vykdomosios valdžios institucijose, integracija į grupes pagal atliekamą misiją, ir darbo santykius. Šis būdas turėtų garantuoti aiškumą, nesukelti teisinių konfliktų, bei užtikrinti didesnę ekonomiją ir valdžios efektyvumą. W.F.Willoughby pagrindinis principas: vadovaujantis moksliniais biznio vadybos principais, administracinės institucijos gali veikti daug efektyviau. Tie principai yra tokie, kaip ir biznio organizacijose – komandos vieningumas, hierarchinė sistema, darbuotojai.

L.Gulick savo esė “Notes on the Theory of Organizacation”, valstybės valdymo institucijų problemas taip pat tapatino su bendromis organizacijų problemomis, t.y. geros darbo jėgos radimu, jų kontrolės ir koordinavimo mechanizmo kūrimu.

Kuriant naujas institucijas L.Gulick siūlo keturių etapų planą:

1) apibrėžti darbo specifiką;

2) išrinkti vadovą;

3) apibrėžti padalinių darbo pobūdį ir reikalingą jų skaičių;

4) sukurti valdymo struktūrą, kurios pagalba vadovas koordinuotų ir kontroliuotų padalinių veiklą.

Darbo jėga reikalinga dėl paties darbo proceso – dėl skirtingų darbuotojų žinių, įgūdžių, laiko apribojimų vienas žmogus negali atlikti visų modernios organizacijos funkcijų. Darbas gali būti skirstomas įvairiais būdais. L.Gulick siūlo keletą “departamentinio skirstymo” principų, kurių pagalba gali analizuoti padalinio veiklą ir parinkti reikiamą personalą:

1) tikslas – skirstymas pagal pagrindinius organizacijos tikslus;

2) procesas – skirstymas pagal pagrindines padalinio funkcijas. Pavyzdžiui, medicinos skyriuje dirbs medikai.

3) žmonės ir daiktai – skirstymas pagal žmones ar daiktus, su kuriais daugiausiai susiduria padalinys. Tokiu būdu užmezgamas tiesioginis ryšys su paslaugos vartotoju, bet mažinama specializacijos reikšmė.

4) vieta – pagal aptarnaujamo segmento geografinę padėtį. Šiuo atveju veikla koordinuojama lengvai, lengva prisitaikyti prie vietinių sąlygų, tačiau vadyba šiuo atveju tampa “trumparege”.

Taigi, galime teigti, jog ankstyvasis viešasis administravimas rėmėsi pagrindinėmis vadybos teorijomis ir principais, kurie akcentavo centralizaciją, kontrolės ir koordinavimo mechanizmais. Toks posūkis sudarė puikias sąlygas valdžios institucijose įsigalėti Weberio biurokratijos modeliui.

1.1. Politikos ir administravimo atskyrimo problema.

Pagrindinis bruožas skiriantis viešąjį administravimą nuo biznio yra – ryšys su valstybės valdymo procesais, politika. Šis ryšys reikalauja laikytis teisingumo, laisvės, skaidrumo principų. Taigi, didelis dėmesys tuo metu buvo skiriamas vienai iš opiausių to laikmečio problemų politikos ir administravimo atskyrimui.

Wilson skirtumą tarp politikos ir administravimo apibrėžė taip: ”Valdymas yra už politiko įtakos ribų. Valdymo problemos yra ne politinės problemos. Nors politika nustato pagrindines valdymo užduotis, ji negali manipuliuoti vykdytojais” (1887). Politikos srityje kylančios problemos yra sprendžiamos debatų ir jų pasekoje priimamų
sprendimų pagalba; valdymo srityje – politika įgyvendinama neutralumo ir profesinės biurokratijos pagalba. Remiantis šiuo skirtumu, Wilson teigimu, galima pasiekti reikiamos pusiausvyros tarp demokratinės atsakomybės ir valdymo kompetencijos.

Frank Goodnow teigimu, valstybės funkcijas galima skirstyti į tas, kuriomis “išreiškiama valia” ir į tas, kuriomis “ta valia įgyvendinama”. Politika tapatinama su valios išreiškimu, administravimas – su įgyvendinimu. Tačiau “nors šios pagrindinės funkcijos ir gali būti išskiriamos, jas atliekančių institucijų aiškiai suskirstyti neįmanoma”.

W. F. Willoughby rašė, jog egzistuoja ne trys, kaip įprasta manyti, bet penkios valdžios sritys: įstatymus leidžiančioji, teisminė, vykdomoji, rinkimų ir administravimo. Rinkimų sritis išskiriama todėl, kad demokratinėje valstybėje valdžia priklauso piliečiams. Administracinė sritis turi būti pripažįstama dėl egzistuojančio skirstymo tarp “įstatymų priėmimo ir užtikrinimo, kad jų būtų laikomasi”. Autoriaus teigimu “vykdomosios funkcijos yra iš esmės politinio pobūdžio; administracinės – užtikrinančios efektyvumą”. Pripažindamas egzistuojantį skirtumą tarp politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo, autorius laikosi nuomonės, jog šis skirtumas nėra absoliutus.

Apie politikos ir administravimo atskyrimo problemiškumą pasisakė ir Luther Gulick esėje “Politics, Administration and the “New Deal” (1933). Gulick, aiškindamas šių dviejų sričių atskyrimo problemą remiasi administratorių diskretiškumu vykdant įstatymus. Autoriaus nuomone “kiekvienas tarnautojo veiksmas yra besiūlis diskretiškumo ir veiksmo audinys”. Diskretiškumo laipsnis priklauso nuo užimamos hierarchinės vietos organizacijoje – diskretiškumo mokomasi pradedant aukščiausių ir baigiant žemiausiu hierarchiniu lygmeniu.

Pasak Gulick, “demokratijos veiksmingumas negali priklausyti nuo piliečio politinių įsitikinimų ar veiksmų”. Autoriaus teigimu ateityje politikos ir administravimo procesų atskyrimo problema bus išspręsta administratoriams suteikiant valdžią, anksčiau priklausiusią piliečiams.

L. White “Introduction to the study of Public Administration” (1948). Pateikdamas viešojo administravimo apibrėžimą, pripažįsta politikos ir administravimo atskyrimo galimybę, tačiau jis neneigia ir šių dviejų procesų sąveikos. Tarnautojų vaidmenį politikos formulavime autorius nurodo taip: jų techniniai sugebėjimai daro įtaką jų sprendimams. White nuomone, biurokratai yra geriausi politikos formuotojai: “administracijos darbuotojai yra geriausi viešosios politikos formuotojai, nes jų sprendimų neįtakoja interesų grupės”. Nors toks požiūris nėra detalizuotas, o biurokratijos įtaka politikai neištirta, White daro prielaidą, kad “demokratinis administravimas” ne tik eina lygiagrečiai su “demokratine politika”, bet ir susikerta daugelyje sričių.

Paul H. Appleby (1949) pastebėjo, kad administratorių vaidmuo politikos procesuose yra laikomas nereikšmingu dėl to, kad dauguma mokslininkų ir praktikų politiką bei administravimą vertina kaip atskirus procesus. Autorius, prieštaraudamas tokiam požiūriui teigia, kad administratoriai politinius sprendimu įtakoja keliais būdais: pirmiausiai, administraciniu diskretiškumu: “administratoriai nustato taisykles, nusprendžia kokių įstatymų reikia, kaip įstatymus įgyvendinti praktikoje”. Administratoriai politinius procesus įgyvendina ir rekomendacijomis įstatymų leidėjams, todėl, pasak Appleby, “viešasis administravimas yra politikos formavimas”.

Galime teigti, jog dauguma 20 a. pr. mokslininkų pabrėžė egzistuojantį ryšį tarp politikos ir administravimo, tačiau dėl siekio gilintis į praktines problemas politika ir administravimo procesai buvo atskiriami.

Kadangi daugelis to meto mokslininkų laikėsi nuostatos, kad valstybės valdymas yra artimas organizacijos valdymui, Politikos ir administravimo atskyrimas viešajame sektoriuje leido taikyti šioje srityje pagrindinius biznio vadybos principus.

2. WOODROW WILSON, FREDERICK WINSLOW TAYLOR IR MAX WEBER DARBAI BEI ĮTAKA VIEŠĄJAM ADMINISTRAVIMUI

Daugiausiai įtakos viešojo administravimo teorijų vystymuisi turėjo Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor ir Max Weber darbai. Remiantis šių mokslininkų darbais buvo suformuota tradicinė viešojo administravimo paradigma.

Wilson teigė, jog administravimas turi būti ir gali būti atskirtas nuo politikos. Po to kai atsakingieji už politiką priima politinius sprendimus, šią politiką įgyvendinti turi tie, kas gerai supranta “administravimo mokslą” ir šį įgyvendinimą atliks efektyviausiais įmanomais būdais (1887). Tai bus įmanoma, kadangi, kaip teigė Taylor, “tarp įvairių metodų ir kiekviename elemente, kiekvienoje profesijoje naudojamų įrankių visada yra vienas metodas ir vienas įrankis, kuris yra greitesnis ir geresnis už visus kitus” (1925:25). Galų gale, Weber teigė, kad biurokratija yra pats efektyviausias organizacinis mechanizmas; t.y. biurokratija yra idealus mechanizmas Taylor mokslinės teorijos įgyvendinimui (Robern D.Behn, 1998, p. 134).

Wilson, Taylor ir Weber – visi trys siekė efektyvumo. Ir, nors efektyvumas pats kaip toks yra vertybė, jis turi ir kitą privalumą – jis yra neįasmenintas; ir todėl jis yra bešališkas, teisingas.

Šiuo metu Jūs matote 30% šio straipsnio.
Matomi 2187 žodžiai iš 7255 žodžių.
Peržiūrėkite iki 100 straipsnių per 24 val. Pasirinkite apmokėjimo būdą:
El. bankininkyste - 1,45 Eur.
Įveskite savo el. paštą (juo išsiųsime atrakinimo kodą) ir spauskite Tęsti.
SMS žinute - 2,90 Eur.
Siųskite sms numeriu 1337 su tekstu INFO MEDIA ir įveskite gautą atrakinimo kodą.
Turite atrakinimo kodą?
Po mokėjimo iškart gausite atrakinimo kodą, kurį įveskite į laukelį žemiau:
Kodas suteikia galimybę atrakinti iki 100 straispnių svetainėje ir galioja 24 val.