Biurokratija
5 (100%) 1 vote

Biurokratija

11213141

BIUROKRATIJA

1. BIUROKRATIJOS ORGANIZAVIMAS DEMOKRATINĖJE VISUOMENĖJE

Biurokratijos struktūrų ir personalo organizavimas modernioje visuomenėje yra pripažintas kaip neabejotinas fenomenas, įtakojantis valstybės politikos krypčių formavimą ir jų įgyvendinimą.

Analizuojant biurokratinio organizavimo esminius bruožus, nemažai dėmesio skiriama biurokratiniam administraciniam personalui. Nors terminas „biurokratija“ dažniausiai vartojamas valdymo institucijose, ši organizavimo forma gyva ir verslo, taip pat pelno nesiekiančiose ir net religinėse institucijose. Biurokratinis organizavimas toks patrauklus, nes suteikia nemažas galimybes vienokiu ar kitokiu mastu kontroliuoti didelio žmonių skaičiaus veiklą, siekiant tam tikrų tikslų. Istorinė praktika rodo, kad biurokratiniu valdymo būdu, kai taikomos racionalios priemones ir kontrolė, kartais galima pasiekti efektyvaus darbo rezultatų.

Nėra tokio biurokratijos sampratos apibrėžimo, kuris būtų visuotinai pripažintas. Biurokratijos istorinė genezė nueina tolyn į žmonijos civilizacijos priešaušrį. Šiuolaikinis “biurokratijos” sąvokos variantas, atrodo, atėjęs iš XVIII a. Prancūzijos, tačiau ir dabar šis žodis yra daugiareikšmis. Organizacijų teorijos srityje dirbantys mokslininkai suformulavo keletą šios sąvokos reikšmių.

Pirma, ši reikšmė daugiausia atspindi semantinę kilmę: biurokratija – valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios konceptualizavimas yra dažnas reiškinys.

Antra, “biurokratijos” sąvokos interpretuotojai traktuoja kaip elgesio būdą. Tai susiję su elgesiu, kuris grindžiamas bendrų jų taisyklių taikymu. Ši interpretacija vyrauja kasdienėje praktikoje. Kai sakoma, kad bet koks reiškinys – planavimo metodas ar nusiskundimas – sprendžiamas biurokratiškai, turima galvoje, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, tam tikras taisykles, kurias retkarčiais gali pakeisti bendrosios taisyklės arba bendrosios formulės. Biurokratinis požiūris atspindi nuomonę, kad teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų jų taisyklių taikymo rezultatas, kad didesnis teisingumas gali būti pasiekiamas gerinant bendrąsias taisykles arba formules.

Trečia, biurokratijos sampratos traktavimo galimybė gali būti „efektyvumas“ ir „neefektyvumas“. Organizacijų sociologijoje iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs suabsoliutintas M. Weber interpretavimas, pasak kurio, biurokratinei sistemai, jos formaliųjų taisyklių tobulinimui suteikiama hipertrofuota galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo sprendžiant organizacijų uždavinius. Dauguma dabartinių analitikų gana rezervuotai žiūri į priklausomybės ryšį tarp efektyvumo ir biurokratijos. Tačiau vis dar galima rasti „biurokratinio efektyvumo“ pavyzdžių, t.y. organizacijos ir struktūros laikomos efektyviomis, nes jos buvo ir yra biurokratinės. Tokiomis galima laikyti senųjų vergovinių valstybių vandens ir drėkinimo sistemas. Kitas pavyzdys – tarybinė biurokratija, ištisus dešimtmečius administravusi “efektyvų” penkmečio planų vykdymą. Apskritai biurokratija sukelia neefektyvumo įvaizdį – ji tarsi tarnautojų liga, kuri gali būti pagydoma, bet visiškai išgydyti jos neįmanoma. Taip suvokiant biurokratiją, biurokratizmas geriausiu atveju yra nepakankamas efektyvumas, kai įtraukiamos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. Blogiausiu atveju toks šios sampratos interpretavimas reiškia iniciatyvų nuslopinimą tam tikromis taisyklėmis ir procedūromis, kurios iš esmės užblokuoja realius veiksmus.

Ketvirta, biurokratija gali būti siejama su socialine grupe, su tais, kurie dirba administracinėse institucijose. Tai gali būti taikoma bet kam, kas dirba įstaigoje – visuomeninėje ar privačioje, bet dažniausia – pirmojoje.

Visi šie “biurokratizmo” sąvokos aiškinimo būdai yra analizuojami M.Weber kūriniuose. Jis nurodė tris pagrindinius idealius valdžios tipus: 1) racionalųjį teisinį, kur biurokratinė forma yra gryniausia, 2) charizmatinį, kurio forma gana nestabili, nes valdžios turėtojas įgyja teisėtumą dėl asmeninių bruožų, kurie jo visuomenėje yra išskirtiniai, kaip antai Napoleonas; 3) racionali teisinė valdžios forma, pagrįsta administraciniu tarnautojų personalu. Jos nereikia tapatinti su vyriausybės sistema, kurioje dominuoja civiliniai tarnautojai, nes biurokratinė sistema yra tokia, kai valdo biurokratinis – administracinis personalas. Žinoma, daug vyriausybinių sistemų gali būti pavadintos biurokratinėmis. Monarchijos, vienpartinės valstybės arba liberaliosios demokratijos gali būti pavadintos biurokratinėmis, kol jos pasikliauja biurokratiniu administraciniu personalu, nors šių biurokratinių sistemų politinių vadovų autoritetas įtvirtinamas remiantis skirtingais principais.

Administracinis tarnautojų personalas turi daug bruožų, kurie jį išskiria iš tradicinės ir charizmatinės sistemų administracinio personalo. Šie bruožai gali būti skirstomi į keletą grupių. Pirma, biurokratinio tarnautojo įdarbinimo ir karjeros bruožai. Tarnautojas paskiriamas dirbti pagal teisinę sutartį, gauna fiksuotą atlyginimą, jo pareigos – vienintelis ir pagrindinis darbas, jis turi karjeros perspektyvą organizacijos viduje. Antra, biurokratinė sistema yra ta sritis, kurioje tarnautojams privalomi tam tikri elgesio
bruožai. Biurokratinis tarnautojas turi būti ramus ir dėmesingas, nuolankus ir sukalbamas bet kokiomis aplinkybėmis. Trečia, biurokratinio personalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, sudarytą iš įstaigų su aiškiai nustatytomis funkcijomis ir veikiančią aiškių hierarchinių santykių pagrindu.

Daugelis veiksnių lėmė biurokratinės valdžios sistemos plėtrą modernioje valstybėje. Tai didelių nacijų ir valstybių atsiradimas bei jų raida, valstybės vaidmens didėjimas, finansinių išteklių koncentravimas ir, socialinių ir ekonominių skirtumų mažėjimas ir t.t..

Analizuodamas idealaus tipo biurokratiją, M.Weber suprato, kad idealus tipas yra abstrakcija ir tam tikrų elementų, kurių sujungimas suteikia tam tikrą specialią prasmę, plėtra. Kaip toks idealus tipas yra daugiau nei paprastas įvykių aprašymas? Iš tikrųjų jis galbūt niekada neegzistavo empirine prasme. M.Weber nurodė dvi idealaus tipo sąvokos pasekmes biurokratijai. Pirma, kadangi biurokratinė valdžios sistema pagrįsta tarnautojų žiniomis ir vertinimais, atsiranda “ne specialisto” valdžios erozijos galimybė, kai jam vadovauja biurokratinės administracijos. Kas bebūtų administracinės organizacijos vadovas – ministras ar monarchas, – jis yra diletantas, o išmokytas valstybės tarnautojas – ekspertas. Antra, kai biurokratiniai tarnautojai įgyja tam tikrą įtaką, politikos kūrimas iš dalies transformuojasi iš visuomenės į privačiąją ir uždarąją veiklą, kadangi biurokratinė administracija pagal savo prigimtį visuomet yra tokia administracija, kuri nesiekia per daug įtraukti visuomenę į savo veiklą. Be to, valstybės tarnautojai sukuria tam tikrą slaptumą ir jį gina, dažnai – fanatiškai. Nustatydamas veiksmus, kurie galėtų apriboti tarnautojų biurokratų galią, M.Weber nurodė teisines normas, veiksmingą parlamentinę valdžią kaip atsvarą vykdomosios valdžios įsigalėjimui, profesionalius politikus, kurie vadovautų administracinėms organizacijoms.

Modernioje visuomenės sistemoje veikiantis administracinis biurokratinis personalas tarsi moko valdžią. Diskusija apie legaliosios valdžios santykius su biurokratiniu administraciniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo principus. Pagal tokią sąrangą sudarytų valdymo struktūrų tarnautojai yra asmeniškai laisvi ir tik dėl savo neasmeniškų įsipareigojimų yra valdžios subjektas. Šie tarnautojai organizuoti pagal tam tikrą įstaigų hierarchiją, jie renkami techninės kvalifikacijos pagrindu. Valdymo tarnautojams įstaiga sudaro galimybę siekti karjeros, tačiau tikėtis jos gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų.

Kitas vertas diskusijų problemos aspektas – biurokratijos požiūris į demokratinę kontrolę.

M.Weber išvados išplaukia iš egzistencializmo pozicijų, kai analizuojamos nesuderinamos vertybės, idėjų kova, bandymai pajungti kontrolei vienas ar kitas veiklos sritis. Mokslas, administravimas ir griežta ūkinių subjektų valdymo sistema sumodernino pasaulį, racionalizavo jį, tačiau idėjų kova tebesitęsia. Kadangi, pasak M.Weber, šiuo atveju trečiųjų teismas neegzistuoja, asmenybei lieka vienas kelias – vidinis pasirinkimas pagal savo sąžinę. Kaip sakė M. Weber, – pasirinkimas ir sprendimas.

M.Weber sociologinėje sampratoje centrinę vietą užima visuomeninio gyvenimo racionalizavimas ir jo įkūnijimas moksle, pramonėje, biurokratiniame valdyme. M.Weber nors ir žavėjosi K.Marx, tačiau buvo priešingas socializmo idėjoms. Ir ne tik todėl, kad nacionalizmas jam buvo nesvetimas. M.Weber nuomone, žmogaus vertei didžiausią pavojų kelia tai, kad individas gali būti pajungtas kažkokios bevardės organizacijos interesams. Socializmas gali tik padidinti šio pavojaus grėsmę, nes siekiant didelio efektyvumo bei griežtos darbo drausmės ir esant griežtai biurokratinei sistemai, reikėtų dar griežtesnio organizacijų viešpatavimo asmenybės atžvilgiu. Tada individo laisvės dar labiau susiaurėtų.

2. DEMOKRATINĖ BIUROKRATIJOS KONTROLĖ

Biurokratinė sprendimų priėmimo tvarka meta tam tikrą iššūkį demokratinėms politinėms institucijoms, nes demokratinis pasaulis ir biurokratinis pasaulis dažnai konfliktuoja tarpusavyje. Demokratija remiasi savivalda, tuo tarpu biurokratijos pamatinis bruožas – skyrimas tarnautojų , kurių jėga ir svoris visuomenėje priklauso nuo jų įvertinimo ir institucinės padėties, o ne nuo rinkiminės apygardos mandato.

Biurokratijos demokratinės kontrolės strategija turi atsižvelgti į politikos prigimtį ir į pačios biurokratijos požiūrį. Visos biurokratijos kontrolės strategija tam tikru mastu priklauso nuo biurokratų paklusnumo. Normali opozicija priverčia valdančiąsias jėgas išleisti papildomai lėšų kontrolės tobulinimui. Biurokratijos tyrinėtojai dažnai pažymi valdininkų priešinimąsi bet kokiai išorinės kontrolės intervencijai. Biurokratai visuomet reiškia nepasitenkinimą, kai įsibraunama į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi savo autonomija; jų gyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; jie žino, kaip biurokratiškai geriausiai tvarkytis.

Todėl biurokratinis pasipriešinimas kontrolei yra motyvuotas. Bet toks požiūris į biurokratiją būtų nevisapusiškas. Biurokratai yra ir biurokratinės struktūros bei organizacijos darbuotojai, o
kartu ir demokratinės visuomenės piliečiai. Todėl jie patiria ne tik organizacijos poveikį, bet ir visuomenės spaudimą, demokratijos normas. Todėl norint geriau suprasti biurokratinį požiūrį į demokratinės kontrolės problemą, reikia suprasti organizacijos vidinės plėtros problemas ir organizacijos išorę arba išsiaiškinti, kaip biurokratija geba suderinti du tarpusavyje konfliktuojančius savo vaimenis. Vakarietiškosios orientacijos biurokratija niekada neatmeta tradicinės demokratijos koncepcijos, nors dažnai stengiasi bent iš dalies atsiriboti nuo politinių procesų. Todėl labai įdomu suprasti, kaip biurokratija geba derinti tokias, atrodo, priešingas pozicijas ir įsitikinimus.

Aplinka, kurioje biurokratai dirba, neįtakoja demokratinių normų viršenybės biurokratinei elgsenai, tačiau biurokratija neužmiršta savo, kaip valdžios dalies, vaidmens. Kai biurokratai apie jį galvoja, jiems pavyksta per vadinamųjų “minties išdaigų” įvairovę įtvirtinti dvi pagrindines koncepcijas – demokratiją ir kontrolę – taip , kad demokratinis elgesys prisitaiko prie naujai sukurtos biurokratijos demokratinės kontrolės.

Valdininkija visais istorijos etapais stengėsi bent iš dalis maskuoti savo reikšmę. Socializmo metais valdininkijos sluoksnis, nors ir neapsakomai patologiškai gausus, stengėsi suteikti sau “normalios” visuomenės dalies statusą. Jie kaip ir visi ateidavo į darbą, sėdėdavo prie rašomųjų stalų, skambindavo telefonu, valandų valandas praleisdavo pasitarimuose, tačiau dažniausiai nenešiodavo specialios uniformos ar skiriamųjų ženklų, kurie juos išskirtų iš likusios visuomenės dalies.

Taigi kaip dabartiniu metu atskirti valdininkiją ir ar reikia ją išskirti? Tai nelengva padaryti, nes susiduriama ne su kokia nors abstrakčia sociologine schema, o su realiu visuomeniniu gyvenimu. Realiame gyvenime ribos tarp įvairių visuomenės sluoksnių dažnai yra sunkiai apibrėžiamos ir pastebimos. Tokiomis sąlygomis valdininkija dažnai siekia lyg ir išskirti visuomenėje egzistuojančių socialinių grupių terpę, o kartu išvengti visuomenės demokratinės kontrolės.

Su kontrole dažniausiai elgiamasi visai paprastai. Ji suvokiama taip: kai ją pasitelkia išorės atstovai, ji mažai varžo biurokratų veiksmus. Biurokratija tai pasiekia per skirtumą tarp politikos ir administravimo, tačiau paskui politika apibūdinama taip, kad pasidarytų beveik tuščia sąvoka. Biurokratai dažniausiai atmeta tezę, kad jie kuria politiką. Politika, pasak jų, daroma kitur, paprastai aukštesnėse institucijose. Jei tai būtų tiesa, demokratinė biurokratijos kontrolė būtų mažesnė problema. Išrinkti tarnautojai – vadovai arba jų pavaduotojai – komisijose, valdybose keistų politiką, o biurokratai tik darytų tai, kas priklausytų nuo šios politikos. Deja, atskirti politiką nuo administravimo nėra taip paprasta, ir tai neįvyksta automatiškai. Administratoriai atlieka nemažą vaidmenį apibrėždami, kas priklauso politikos, o kas administravimo sričiai.

Todėl dažnai biurokratams politikos kūrimas nėra labai įtempta veikla, varžanti jų administracinę elgseną. Jų akimis žiūrint, politikos kūrimas – bendraminčių tikslių išvadų, kurių siekia organizacija, nustatymas, o visa kita yra administravimas. Tai gali padrąsinti administratorius biurokratus galvoti, kad jie, nekurdami politikos, įgyja ir savotišką imunitetą demokratinei kontrolei.

Dažnai administratoriai biurokratai suvokia kontrolės reikšmę, bet stengiasi ją susilpninti. Jie pertvarko kontrolę į įsipareigojimus konkretiems žmonėms. Bet šių ryšių su žmonėmis esmė dažnai būna gana smulkmeniška ir beveik nesprendžia faktinių klausimų, iš esmės susijusių tik su buitiniais piliečių poreikiais. Turėdami tik tokį sąveikos su piliečiais ryšį, manydami, jog tai reikšmingas veiksnys, administratoriai dažnai pradeda tikėti, kad jie vykdo savo pareigas, kaip valdantys tarnautojai ir kartu stengiasi paneigti svarbų išorės kontrolės būtinumą. Negana to, administratoriai biurokratai, nepriimdami kontrolės kaip teisėto veiksnio, dažnai demagogiškai laiko save demokratijos gynėjais nuo smulkmeniškų kontrolės antpuolių. Biurokratų akimis žiūrint, merai, valdybos nariai ir miesto tarybos nariai nėra renkami piliečių lyderiai, bet greičiau politikai. O politikai, pasak jų, tikrai ne visada siekia palaikyti demokratines nuostatas. Biurokratai visada žiūri į juos kaip į pirmiausia besirūpinančius savo rinkėjais arba rinkimų apygardos interesais. Dažnai biurokratai nepasitiki arba iš viso atmeta politines institucijas: parlamentus, partijas ar interesų, spaudimo grupes. Klasikiniam biurokratui dažnai atrodo, kad politikų veikla, jų tarpusavio konkurencija neturi prasmės arba blogiausiu atveju yra nepalanki ir net priešiška valstybės interesams.

Nors biurokratija visada akcentuoja savo kaip kovotojos už demokratiją, kartu ir už demokratinę kontrolę, vaidmenį, pati save laiko santykinai laisva nuo šios kontrolės. Negana to, dažnai ji nesuvokia didelio demokratijos poreikio, priešinasi jai. Demokratijos skatinamą kritiką bando pritaikyti visiems kitiems, tik ne sau. Tačiau biurokratija vis tiek tiki kritikos galia, palaiko klasikines demokratines normas, nors geba sukonstruoti tokias veiklos ir elgesio sąlygas, kuriose, veikiant demokratinėms
nuostatoms, nėra didelių biurokratinio elgesio suvaržymų. Todėl pagrįstai kyla klausimas: kokia jėga egzistuoja biurokratinės sistemos viduje, kad išsaugomas potencialus tarnautojų dominavimas?

Bandant aptarti istorines idealaus biurokratijos tipo formavimosi sąlygas, tenka pabrėžti, jog XX a. ypač išaugo valstybės funkcijos. Dabartiniu metu valstybė, nepriklausomai nuo to, ar ji centralizuota, ar labiau decentralizuota, yra sukoncentravusi savo galią pelnui didinti, gyvenimui demokratizuoti. Tačiau kartu XX a. tapo labiau aktualūs ir tokie reiškiniai kaip socialinis nestabilumas, tikėjimo geresne ateitimi nebuvimas, galimybių siaurėjimas. Todėl klausimas, kaip ir kiek tarnautojo darbas atitinka idealų biurokratijos tipą, nėra beprasmis, kadangi tarnautojo darbo pobūdis, jo pastovumas, specialiųjų žinių kiekis uždeda tam tikrą antspaudą politiniam vadovavimui. Analizuojant tarnautojų darbo pobūdį, analizuojamas tipas žmonių, su kuriais politikai sąveikauja, ir tiriama, ar jie kaip nors apriboja efektyvų politinį vadovavimą biurokratinės sistemos viduje. Reikėtų pridurti, kad tarnautojai dirba organizacijose, kurios skiriasi savo struktūra, paskyrimo ir paaukštinimo kriterijais. Antai amerikietiškoji sistema turi du kelius į aukštesnes pareigas vykdomuosiuose departamentuose ir įstaigose: karjeros ir politinį. Praktikoje šie du keliai nėra kaip nors ypatingai atskirti, nes dažnai karjeros tarnautojai užima postus, ekvivalentiškus tiems, kuriuos užima ir politiškai paskirti žmonės. Todėl “visas politinis biurokratinis dalykas yra visai supainiotas”, nors šalyje veikė arba veikia Civilinė tarnybos komisija (iki 1918 m.), Tarnautojų valdymo įstaiga, Nuopelnų sistemos protekcijos taryba, Vyriausioji vykdomosios valdžios taryba.

Šiuo metu Jūs matote 53% šio straipsnio.
Matomi 2495 žodžiai iš 4721 žodžių.
Siųskite sms numeriu 1337 su tekstu INFO MEDIA (kaina 0,87 €) ir įveskite gautą kodą į laukelį žemiau:
Kodas suteikia galimybę atrakinti iki 100 straispnių svetainėje ir galioja 24 val.