KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS
SOCIALINIŲ MOKSLŲ FAKULTETAS
VERSLO ADMINISTRAVIMO KARTEDRAVALSTYBINIO ADMINISTRAVIMO REFORMA: AUGANTIS FISKALINĖS DECENTRALIZACIJOS
IR SUBNACIONALINIO VALDYMO VAIDMUO
DARBAS RAŠYTAS 2003 m.
2003, Kaunas
Turinys
Turinys 2
Įvadas 3
1. Savivaldybės plėtros strateginis planas 4
2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo
(investicijų) biudžetas 4
3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimo
svarba 5
4. Esamas savivaldybės investicijų planavimas 6
5. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai 6
6. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika 8
7. Finansiniai ištekliai investicijoms 9
8. Pajamų sulyginimas ar diferenciacija? 10
Išvados 13
Literatūros sąrašas 14
Įvadas
Šio darbo tikslas yra parodyti esamą savivaldybių finansinį pajėgumą
ir galimybes finansuoti ne tik tradicines municipalines funkcijas, tokias
kaip sveikatos apsauga, švietimas, miesto gerbūvis ir pan., bet ir
objektyvų būtinumą inicijuoti, rengti bei finansuoti miesto plėtrą
užtikrinančius investicinius projektus. Ypač tų, kurių finansavimas ribotai
domina privatų kapitalą, tačiau jie yra būtini viso miesto plėtrai
užtikrinti ir kurių investicijos generuoja privačių investicijų augimą.
Fiskalinės decentralizacijos klausimas svarstomas jau keleri metai
(žr. Seminaro Fiskalinė decentralizacija Lietuvoje, vykusio 1996 balandžio
30 – gegužės 1 dienomis, medžiagą, FDI-CEE konferencijos medžiagą). Sunku
būtų rasti prieštaraujančius šiai idėjai, nežiūrint to, reikalai į priekį
beveik nejuda. Taip yra dėl to, kad decentralizacijos idėja suprantama
daugiau kaip madingas ir populiarus teiginys, nesuvokiant realių
decentralizacijos privalumų. Antra, dažnai klaidingai yra išskiriamos
valstybės ir jos institucijų, iš vienos pusės, ir savivaldybės funkcijos,
paprasčiau kalbant, savivaldybės ir valstybės funkcijos nėra traktuojamos
kaip lygiavertės visuomeninės funkcijos. Visa eilė juridinių dokumentų ir
valdymo sistemos pakeitimų turėtų būti atlikta, siekiant sustiprinti
savivaldybių finansinį pajėgumą ir suteikti realias galimybes padidinti
įtaką miestų ir rajonų ūkiniame gyvenime ir, pagaliau, būti atsakingais už
atstovaujamų miestų ūkio būklę ir vystymąsi.
Tenka pritarti nuomonei, kad “efektyviai veikiančios sub-nacionalinio
valdymo institucijos yra esminė sąlyga vietinės infrastruktūros valdymui,
atnaujinimui ir plėtimui, labiausiai atitinkančiam bendruomenės poreikius.
Tačiau vietinė valdžia susiduria su sunkumais sprendžiant šiuos klausimus –
lėšų paskirstymas yra neprognozuojamas ir dėl to neįmanoma planuoti ir
įgyvendinti ilgametes vystymo programas” (P.Skardžius, Municipal
Development in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth Regional
Workshop: Private Sector involvement in municipal development April 28-29
1998, Tallinn Estonia).
Taigi savarankiškų sprendimų sąlyga – fiskalinė decentralizacija. Iš
karto visu rimtumu iškyla savivaldybių fiskalinio pajėgumo klausimas.
Susijęs klausimas ir labai jautri savivaldybių tarpusavio santykių sritis –
nevienodas fiskalinis pajėgumas. Tačiau straipsnyje norima parodyti, kad
suabsoliutintas finansinio pajėgumo išlyginimas (pajamų bei išlaidų lygio
suvienodinimas) gali būti tinkamas instrumentas tik tapačioms funkcijoms
vykdyti. Prie tokių priskirtinos pirmiausia socialinio pobūdžio išlaidos,
išlaidos švietimui, kultūrai ir pan. Finansinis pajėgumas turi būti
palygintas ir minėtos socialinės infrastruktūros palaikomojo remonto
srityje.
Tačiau tarpsavivaldybinę diferenciaciją gali padidinti ekonominės
plėtros skatinimo funkcija. Šios išlaidos, tiksliau, finansinės pajamos,
skirtos šiai funkcijai remti, neturėtų pakliūti po “sulyginimo presu”.
1. Savivaldybės plėtros strateginis planas
Vertinant strateginį plėtros planą pirmiausia reikia susitarti, kas
yra strateginis planas, kadangi samprata ir definicijos yra labai plačios.
Viena samprata – tai miesto Bendrasis planas, kuriame visa miesto plėtra
yra brėžiama žemėtvarkinėmis kategorijomis. Tenka pabrėžti, kad būtent ši
plėtros planavimo kategorija yra labiausiai išvystyta Lietuvos
savivaldybėse. Pereitų metų pabaigoje Vilniaus miesto Taryba patvirtino
naująjį miesto Bendrąjį planą, kuris buvo ruošiamas eilę metų.
Antra samprata – tai detalizuota miesto perspektyvinės plėtros vizija
kartu su SWOT (privalumai, trūkumai, galimybės, pavojai) analize bei
politikų konsensuso pagrindais apibrėžtais bendraisiais tikslais. Tokio
pobūdžio planai rengiami Vakarų šalių miestuose, panašų strateginį plėtros
planą turi pasirengę keli CRE šalių miestai (pvz. Sankt-Peterburgas).
Tačiau Lietuvoje tai dar neprigijusi planavimo kategorija. Viena to
priežasčių – mūsų politikai pernelyg dažnai
kasdieninius veiklos sprendimus
atskiria nuo anksčiau prisiimtų strateginio pobūdžio įsipareigojimų ir
priimdami sprendimus vadovaujasi “šiandieninėmis aktualijomis”, o ne
derindami taktinius sprendimus su patvirtintomis strateginėmis plėtros
kryptimis.
Trečia – tai investicinių projektų registras, kuriame pagal atskirus
sektorius būtų inventorizuoti jau parengti ir rengtini artimiausiu
laikotarpiu investiciniai projektai, nurodant reikiamą lėšų kiekį bei šių
lėšų šaltinius. Reikiamas investicijoms lėšų kiekis, be abejo, turi sutapti
su finansinėmis (turimų ir skolintų lėšų) galimybėmis.
2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo
(investicijų) biudžetas
Lietuvos politikai demonstruoja tvirtą pasiryžimą nuo 2000 metų
pereiti prie programinio biudžeto. Tuo pat metu turėtų būti išskirtas ir
einamasis bei kapitalo (investicijų) biudžetas. Visi žinome, kad
ligšiolinis pagrindinis biudžetinio plano struktūrinis elementas yra
asignavimų valdytojas. Savivaldybių lygmenyje tam tikri kapitalinių
investicijų skaičiavimai buvo atliekami daugiausia to asignavimų valdytojo
turimų išteklių ir priskirtų funkcijų ribose. Be abejo, tai nebuvo
suvestiniai (pagal sektorius) ir ilgalaikiai planai. Kaip išimtį tam galima
būtų pateikti ilgalaikių programų kūrimo precedentą, tačiau labai dažnai tų
programų priemonės nebuvo paremtos finansiniais ištekliais. Mūsų jau turimi
bandymai rodo, kad pereiti prie naujos biudžetinio kapitalinių investicijų
planavimo sistemos savivaldybių lygmenyje bus sudėtinga. Žemiau tekste bus
pabandyta atsakyti kodėl. 3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimo
svarba
Iš esmės savivaldybės iki šiol nerengė ilgalaikių investicijų planų.
Manau, to pagrindinė priežastis yra ta, kad galimybės akumuliuoti
finansinius išteklius investicinių projektų finansavimui buvo ir yra labai
nedidelės. Analizuojant biudžeto išlaidų struktūras akivaizdu, kad didžioji
biudžetų dalis yra skirta “pravalgymui”, t.y. pavaldžių organizacijų
(švietimas, socialinė parama, sveikatos apsauga, kultūra ir pan.)
darbuotojų atlyginimams mokėti.
Tenka pabrėžti, kad svarstant Vilniaus miesto Bendrąjį planą miesto
politikai primygtinai reikalavo pateikti skaičiavimus, kiek milijardų litų
kainuos plane numatytų plėtros tikslų įgyvendinimas. Tokie preliminarūs
skaičiavimai buvo pateikti. Tačiau šie skaičiai netapo “oficialiais”
rodikliais, jie nebuvo subalansuoti su finansiniais ištekliais (jau vien
dėl to, kad niekas neprognozuoja ilgesniam laikotarpiui finansinių išteklių
dydžius).
Minėti skaičiavimai turėtų atsispindėti miesto trimetėje (ar
penkiametėje) investicijų programoje. Tokios programos svarbą galima
pagrįsti daugeliu argumentų. Tai – prioritetų sudėliojimas ilgesnei
perspektyvai, plėtros norų subalansavimas su turimomis galimybėmis,
investicijų struktūrinio efektyvumo (tarp atskirų ūkio sektorių) didinimas
ir t.t.
Tenka pabrėžti, kad praktiškai rengiant tokią programą susiduriama su
vidinėmis ir išorinėmis priežastimis, labai apsunkinančiomis kokybiškos
programos rengimą. Pagrindinės vidinės priežastys – tai darbuotojų
kvalifikaciniai sugebėjimai parengti projektą, numatyti prioritetus,
priemonę pagrįsti realiais finansiniais ištekliais. Antra, tam tikros
investicijų sferos yra nekuruojamos savivaldybės, arba jų valdymas yra
išskaidytas po atskirus skyrius bei kitas žinybas. Kaip pavyzdį galima
pateikti techninės infrastruktūros planavimą. Dalis šioje sferoje