Viešosios politikos įgyvendinimo procedūros
5 (100%) 1 vote

Viešosios politikos įgyvendinimo procedūros

Politikos įgyvendinimo svarba – ne nauja tema demokratinėse Vakarų valstybėse. Dėmesys politikos įgyvendinimui ir sėkmingo įgyvendinimo prielaidų analizei viešosios politikos studijose išaugo XX a. aštuntajame dešimtmetyje JAV, o vėliau ir Europoje. Iki tol daugelis politikos procesą analizuojančių darbų pagrindinį dėmesį skyrė politikos formavimui bei jos rezultatams, palikdami nuošalyje politikos įgyvendinimą, laikytą administraciniu techniniu dalyku. Susidomėjimas šia grandimi kilo iš nepasitenkinimo tokia politikos studijų būkle bei pripažinimo, jog politikos sprendimų priėmimas negarantuoja tinkamo jų įgyvendinimo ir dažnai būtent įgyvendinimo etape kyla įvairų sunkumų, dėl kurių iškelti politikos tikslai lieka nepasiekti.

Per keletą pastarųjų dešimtmečių buvo parengta nemažai viešosios politikos analizės darbų, kuriuose autoriai pagrindinį dėmesį skyrė tinkamo (sėkmingo) politikos įgyvendinimo sąlygų apibrėžimui, jį įtakojančių veiksnių išsiaiškinimui bei jų svarbos įvertinimui. Tiesa, reikia pastebėti, jog pagrindinis klausimas, keliamas daugumoje šių darbų – kodėl politikos įgyvendinimas neatitinka turėtų lūkesčių, kokios įgyvendinimo metu veikusios aplinkybės ar veiksniai lėmė tai, jog politikos rezultatai neatitiko iškeltų politikos tikslų. Pirmosios įgyvendinimo studijos atsirado iš nepasitenkinimo dėl JAV federaliniu lygiu sukurtų programų prasto įgyvendinimo atskirose valstijose. Vėliau panašūs klausimai pradėti kelti ir analizuojant kitų demokratinių politinių sistemų veiklą, tarp jų ir Europos Sąjungos funkcionavimą bei politikos įgyvendinimo ypatumus joje, dažniausiai vėluojančio ar netinkamo ES lygiu priimtų sprendimų įgyvendinimo valstybėse narėse priežastis. Lietuvoje bei kitose Vidurio ir Rytų Europos šalyse viešosios politikos studijos yra santykinai naujas ir besiplėtojantis dalykas. Todėl nenuostabu, jog detalūs atskirų viešosios politikos proceso etapų tyrimai yra dar gana reti. Beje, Lietuvoje galima pastebėti net tam tikrą, galbūt pagreitintą, politikos mokslų raidos Vakarų šalyse atkartojimą, kadangi stiprėjant politikos mokslams dėmesys nuo politikos sprendimų priėmimo ir politikos formavimo bei jį įtakojančių veikėjų analizės krypsta į kitas, prieš tai beveik nenagrinėtas sritis – jų įgyvendinimą, išorės veikėjų (pvz. ES) poveikį administraciniam prisitaikymui ir kitus klausimus.

Šis darbas yra grindžiamas hipoteze, jog daugelis viešosios politikos Lietuvoje trūkumų yra sietini su netinkamu priimtų sprendimų įgyvendinimu. Politikos įgyvendinimą Lietuvoje iki šiol nepagrįstai ignoravo ir politikai, ir politiką analizuojantys ekspertai. Lietuvoje daugiausia dėmesio paprastai skiriama sprendimų priėmimui, vieno ar kito sprendimo motyvacijai bei turiniui. Tačiau pamirštama, jog problema, dėl kurios yra priimamas politinis ar administracinis sprendimas nebus išspręsta, jei šis sprendimas nebus tinkamai įgyvendintas, o “mokymasis iš klaidų” ir administracinių gebėjimų stiprinimas nevyks, jei nebus atliekamas įgyvendinimo bei gautų rezultatų vertinimas.

Dėl pernelyg didelio dėmesio politikos sprendimų formavimui ir priėmimui ir per mažo dėmesio jų įgyvendinimui Lietuvai būdinga teisės aktų “infliacija”, kai nuolat priimami nauji teisės aktai ar koreguojami ankstesni, dažnai norint tik patraukti rinkėjų dėmesį bei atrenkant ne pačius svarbiausius klausimus. Tuo pačiu realios visuomenės problemos lieka neišspręstos, nes pernelyg mažai galvojama apie tinkamą įgyvendinimo institucinę struktūrą, ypač atskirų valstybės institucijų veiklos koordinavimą ir priežiūrą, jų veiklos skaidrumą ir atskaitomybę, valdininkų paskatas ir motyvaciją, sprendimų pagrįstumą bei sutarimą tarp pagrindinių politikos veikėjų.

Ar tam, kad socialinių problemų sprendimas būtų tobulesnis politikos formavimo procesui reikia daugiau informacijos ir sistemisko mąstymo? Daugelis žmonių tuo tiki, o politikos formavimo proceso studijos ypač daug dėmesio skyrė informacijos ir analizės vaidmeniui. Kai kurios knygos bei kursai yra beveik išimtinai skirti sioms intelektinėms politinio gyvenimo sudedamosioms dalims. Tokių problemų, kaip šiltnamio efektas, santaupų bei paskolų praradimai ir periodiški didelio nedarbo laikotarpiai, akivazdoje ypač prasminga reikalauti informuotesnių viešųjų politikų.

Išmintingi kritikai nurodo, kad kartais intelektiniai požiūriai i problemas per daug koncentruojami ties bekraujėmis analitinėmis kategorijomis ir iki nepagrįstį kraštutinumų nuvedančiomis statistinių duomenų interpretacijomis. Vis delto poreikis didesniam informacijos kiekiui ir platesnei analizei yra neabejotinas. Jis, atrodo, skatina sumažinti šališką politinį konfliktą, politinį manevravimą, galią ir “ politiką “.

Tačiau visuomenė galėtų kontroliuoti vyriausybę tik tuo atveju, jei politikos formavimas išliktų politinis. Nedaug kas noretų žengti technokratinio ekspertų valdymo link tiek, kad būtų atsisakyta balsavimo teisės. Dauguma žmonių tiki, jog išrinktieji pareigūnai ivairiais klausimais atsižvelgs i paprastųjų žmonių nuomone. Nors žmonės tiki, kad vyriausybės atliekami viešosios politikos problemų tyrimai ir analizė turi būti geresni, jie turbūt mano, jog
jų išrinktieji valdininkai kaip nors pasinaudos analitikų ir ekspertų paslaugomis, kad neperleistų jiems politinės valdžios.

Taigi įprastinės nuostatos dėl politikos formavimo yra persmelktos gilaus konflikto. Žmonės nori, kad viešoji politika būtų informuotesnė ir nuodugniau ištirta, galbūt netgi tiksli arba mokslinė; tačiau jie taip pat nori, kad viešoji politika būtų formuojama demokratiškai ir kad tai būtų galios produktas. Žinoma, bet kokios viešosios politicos formavimas gali būti laikomas politiniu, kadangi jis apima valdžios naudojimą. Tačiau terminą politinis vartojant siauresne prasme, pagrįsta įtaką įmanoma supriešinti su galia – viešosiospolitikos pasirinkimas naudojant informatyvią analizę beiplačią diskusiją versus politikos formavimas, derantis pasikeičiant malonėmis, balsuojant ar kitais galios įgyvendinimo būdais. Pastaruoju būdu palotika reiškiasi Kongresui priimant sprendimus dėl karinių bazinių išdėstymo įvairiose valstybėse, o analizė yra svarbesnė Federalinių atsargų valdybai priimant sprendimus dėl monetarinės politikos. Tačiau analizė ir politika visada susipina.

Daugelis demokratijos teoretikų ir socialinės srities mąstytojų bandė isšpresti šį konfliktą. Jie teigia, kad demokratinėje visuomenėje atviras politinis apsikeitimas idejomis ir “ idėjų konkurencija” yra geriausias kelias į tiesą, kad demokratinė politika sudaro tinkamiausias galimybes formuoti informuotą ir pagristą politiką. Net jeigu tai ir geriausias kelias, jis atrodo rizikingas. Daugelis žmonių nepasitiki demokratine politika todėl, kad suvokia, jog idėjų konkurencija į viešosios politikos formavimą įneša ne protą, bet vaidus. Tai sukelia rimtą konfliktą : “ Ar visuomenė. Kad padidintų proto ir analizės svarba politikos formavimui, privalo atsisakyti kai kurių demokratijos aspektu ?” Ir ar, nepaisant nuolat kintančio konflikto, visuomenė gali tikėtis ir labiau apgalvoto, ir labiau demokratinio politikos formavimo? Žinių ir galios santykis yra antroji svarbi šios knygos tema.

Politikos įgyvendinimas dažnai tampa “trūkstama grandimi” visame politiniame procese – nuo problemos identifikavimo iki įgyvendinimo bei vertinimo. Dėl šios grandies galiausiai lieka neišspręstos visuomenės problemos, o pati visuomenė linkusi nepasitikėti valstybės institucijomis.

Piliečių požiūris į viešąją politiką.

Piliečių mintys šia tema santykinai gali būti suskaidytos į kelias grupes :

· įstatymai ar jų projektai

· vidaus politikos klausimai

· užsienio politikos klausimai

Įstatymai. Spaudoje išsakytos piliečių mintys ir jų analizė leidžia padaryti keletą pastabų:

1. Žmonės samprotaudami linkę akcentuoti būtinumą juos tobulinti. Kalbama apie konkrečių įstatymų reikalingumą.

2. Daugelio piliečių pasisakymuose nuskamba pesimistinė gaida, kad įstatymai netarnauja žmonėms.

3. Susidaro įspūdis, kad Lietuvos žmonės, užimantys skirtingas politines pozicijas, vienodai yra nepatenkinti daugeliu esamų įstatymų.

Iš tobulintų įstatymų minimi : butų kodeksas, pensijų, pilietybės, referendumo, socialinio draudimo, našlaičių pensijos įstatymai. Daugiausia minčių išsakyta ir referendumo įstatymų adresu. Piliečiai netikėjo teiginiu, kad pensijų įstatymas yra svarbus, nes buvo vėluojama jį priimti. Buvo kalbama apie įstatymų, draudžiančių steigti lošimo namus, apie testamentų vykdymo, kompensacijų už žemę įstatymų reikalingumą.Kalbama, kad įstatymai turėtų ginti žmones ir jų teises, kad visi pokyčiai, įstatymai turi būti orientuoti į žmogų, o ne tamsiąsias jo jėgas. Šalyje per daug įstatymų, dalis jų neapgalvoti ir visiškai nereikalingi. Susirūpinę piliečiai pastebi, jog įstatymų nepaisymas kompromituoja pačią valstybę, kenkia tarptautiniam jos prestižui.

Reikėtų priimti eilę įstatymų, kurie padėtų spręsti kai kurias valdininkų ir politikų etikos problemas. Minimi kovos su kontrabanda ir korupcija įstatymai, nes korupcija yra apėmusi visą Lietuvos politinę, ekonominę ir finansinę veiklą.

Vidaus politika. Mintys apie vidaus politiką atspindi gyvenimo problemų plėtimąsi ir sudėtingumą. Išsakomi samprotavimai atspindi Atgimimo metu keltas problemas nuo kurių pereinama prie gausybės įvairių klausimų.

Reformų nesėkmes piliečiai aiškina programos nebuvimu. Pastebima, kad dažnai užsienio ekspertais daugiau remiamasi, neįvertinant Lietuvos mokslininkų, tebegalioja sena praktika, kuomet vertinamas lojalumas nei konkreti veikla.

Daugelis akcentuoja sudėtingą gyvenimo realybę : klesti vagys, plėšikai, o priemonės jiems sutramdyti nėra veiksmingos, žmonės nesijaučia saugūs, klesti korupcija. Valdžios politika, pagyvenusių žmonių adresu vertinama kaip genocidas. Siūloma konkrečiais darbais, protinga politika, geru pavyzdžiu, o ne kalbomis ir pažadais spręsti kylančias problemas.

Keleta kitų pastebėjimų:

1. Dienraščių puslapiuose pereinama nuo patarimų valdžiai prie politikos kritikos.

2. Valdžios vidaus politika daugiau vertinama neigiamai. Teigiami pasisakymai yra išimtis. Viešosios politikos kritika yra daugiau negatyvi. Dauguma skaitytojų apsiriboja tik kritinėm pastabom, siūlymai retai sutinkami.

3. Nėra pastebimas skirtumas tarp skirtingų politinių pozicijų piliečių
vertinant politiką.

Užsienio politika. Kadangi visuomenė yra daugiau suinteresuota materialinės gerovės augimu t.y vidaus politika ir jos įgyvendinimu, todėl vakarų demokratijos valstybėse piliečių dėmesys užsienio politikai yra sporadiškas, o ne pastovus. Manau, tai būdinga ir Lietuvos piliečiams, nes pasisakymų vidaus politikos klausimais lyginamasis svoris daug didesnis.

Dėmesys užsienio politikai sustiprėja paprastai kilus tarptautinėms krizėms, dvišaliams konfliktams ar šiaip reikšmingiems tarptautiniams įvykiams. Tuomet visuomenės dauguma pasidalina i palaikančius ir opozicionierius. Visuomenės nuomonė bando paveikti valstybės užsienio politiką išsakydama savo pozicijas.

Išvados

1. Dažniausiai dienraščių puslapiuose sutinkamos jausminės ir vertinančios pažiūros, kad yra būdinga subjektyviai politinei kultūrai. Retai sutinkamos piliečių mintys apie politinių institutų funkcijas, uždavinius. Pastebima vis didėjanti skaitytojų reakcija į viešąją politiką, kuri taipogi gana emocionali. Todėl galima tvirtinti, kad dominuoja vertinančios ir emocinės pažiūros.

2. Dažnai sutinkamos neigiamos nei teigiamos politinės pažiūros. Tokie neigiami vertinimai pastebimi požiūryje i politinę sistemą, politines struktūras, politinių rolių atlikėjus, viešąją politiką. Nuo tikėjimo valstybės nepriklausomybe pereinama prie skeptiškos pažiūros į pačią valstybę. Nusivylimo valstybe priežastis – valdžia ir jos veikla. Galima daryti išvadą, kad dienraščiuose atsispindi tendencija yra reali ir tikroviška: pasitikėjimas valdžia smunka.

3. Dienraščių skaitytojai santykinai gali būti suskirstyti į tris kategorijas : remiantys politinę sistemą, nuo jos nutolę arba priešiški ir apatiški. Sunku tiksliau nustatyti jų santykį, tačiau akivaizdu, kad abejingųjų požiūris nors ir mažesniu mastu irgi buvo atspindimas.

4. Kartais piliečių politinės pažiūros yra persipynę arba pavieniais atvejais jos yra persipynę su socialinėmis ar ekonominėmis orientacijomis.

Tyrimo vykdytojai surinko ir susistemino analitinę medžiagą apie politikos įgyvendinimą demokratinėse valstybėse bei konkrečiai apie politikos įgyvendinimą Lietuvoje ir Europos Sąjungoje (ES). Tyrime analizuojamos bendros politikos įgyvendinimo Lietuvoje problemos, ir keturi konkrečių sprendimų įgyvendinimo atvejai: Lietuvos telekomo reguliavimas, žemės reforma, Ignalinos AE pirmojo ir antrojo blokų uždarymas bei Saulėtekio komisijos veikla.

Analizuoti atvejai pasirinkti atsižvelgiant į keletą kriterijų – politinį aktualumą, įgyvendinimo rezultatų prieštaringumą (nesėkmių apraiškos), viešosios politikos sričių įvairovę, galimybę apibendrinti ir pritaikyti išvadas kitiems įgyvendinimo atvejams, sąsajas su integracija į ES bei galimybę daryti išvadas apie (potencialų) narystės ES poveikį politinių sprendimų įgyvendinimui Lietuvoje. Nors Ignalinos AE uždarymas dar tik neseniai prasidėjo ir bus įgyvendintas tik po keleto dešimtmečių, tačiau šis atvejis pasirinktas dėl to, jog jis gerai iliustruoja kaip politinio sutarimo dėl esminių dalykų trūkumas gali apsunkinti tinkamą jo įgyvendinimą.

Reikia pažymėti, kad pasirinkti atvejai yra daugiau blogos, o ne geros politikos įgyvendinimo praktikos pavyzdžiai. Tyrimo autoriai juos pasirinko tikslingai, siekdami nustatyti nesėkmingo politikos įgyvendinimo priežastis. Kitų viešosios politikos sprendimų įgyvendinimas Lietuvoje gali būti sėkmingesnis. Kita vertus, darbe nenagrinėjami tokie nesėkmingo politikos įgyvendinimai atvejų kaip pensijų reforma, sveikatos apsaugos reforma, švietimo reforma, t.t. Tikėtina, jog šiame tyrime išanalizuotų atvejų išvados gali būti tiesiogiai pritaikomos minėtų reformuojamų sričių patirčiai įvertinti bei jų įgyvendinimo tobulinimui.

Toliau trumpai pristatomas tyrime naudotas analizės modelis, įvertinti įgyvendinimo procesui didžiausią įtaką turintys veiksniai bei pagrindinės tyrimo išvados.

Tyrimo analitinis modelis

Politikos įgyvendinimo studijos paprastai yra grindžiamos prielaida, jog visą politikos procesą galima išskirti į atskiras dalis – darbotvarkės formavimą, politikos formavimą, priemonių pasirinkimą, įgyvendinimą, priežiūrą ir vertinimą, priimtų sprendimų koregavimą – bei jas atskirai analizuoti. Ši prielaida dėl atskirų politikos proceso etapų išskyrimo yra gana problematiška, tačiau metodologiniu požiūriu yra būtina, norint išsamiai išanalizuoti politikos įgyvendinimo ypatumus ir sąlygas. Analitinis viešosios politikos proceso etapų atskyrimas bus naudingas ir pristatant bei taikant šiame darbe naudojamą analizės modelį, o taip pat įvertinant pagrindinių politikos įgyvendinimą įtakojančių veiksnių vaidmenį.

Taigi, viešosios politikos ciklo metodas suskaido viešosios politikos procesą į sudedamuosius etapus:

1. Klausimų identifikavimo ir darbotvarkės formavimo etape identifikuojami viešosios politikos klausimai ir problemos, kuriuos bandoma įtraukti į darbotvarkę. Darbotvarkė yra apibrėžiama kaip klausimų ar problemų, kurioms vyriausybinės ar nevyriausybinės institucijos teikia rimtą dėmesį tam tikru metu, sąrašas, o darbotvarkės formavimas yra šio sąrašo susiaurinimas.

2. Politikos formavimo ir sprendimų priėmimo etapas

dviejų dalių: politikos formavimo, kuriame formuojama viešoji politika problemoms spręsti, bei sprendimų priėmimo, kurio metu valdžią turinčios institucijos priima sprendimą dėl viešosios politikos įgyvendinimo. Šiame etape yra nustatoma viešosios politikos (uždaviniai, priemonės, finansavimo šaltiniai ir t.t.) bei jos įgyvendinimo sąranga.

3. Įgyvendinimo etapas prasideda patvirtinus viešosios politikos sprendimą, kuris yra įgyvendinamas praktikoje. Galima išskirti du viešosios politikos įgyvendinimo tipus – politinių sprendimų įgyvendinimas, kuris dažniausiai pasireiškia politikos formavimo ir sprendimų priėmimo etapo metu politinės vykdomosios valdžios lygyje, bei administracinių sprendimų įgyvendinimas, kuris dažniausiai pasireiškia politikos įgyvendinimo metu administraciniame lygmenyje.

4. Priežiūros ir vertinimo bei grįžtamojo ryšio metu vykdoma viešosios politikos priežiūra ir vertinami jos rezultatai ir poveikis. Grįžtamojo ryšio etapo metu politikos įgyvendinimo etapo pamokos yra naudojamos viešosios politikos tobulinimui.



Šiame tyrime politikos įgyvendinimas apibrėžiamas kaip viešųjų ar privačių veikėjų (ir jų grupių) veiksmai, kuriais siekiama tikslų, iškeltų anksčiau priimtuose politikos sprendimuose (panašų apibrėžimą pateikia Van Meter, Van Horn). Kitaip sakant, kiekviena politika yra hipotezė, įvardinanti pradines sąlygas bei numatanti rezultatus, o “įgyvendinimas yra tikslų numatymo ir jį įgyvendinančių veiksmų sąveikos procesas” (Pressman, Wildavsky).

Suprantama, jog politikos įgyvendinimo sėkmingumas ar tinkamumas turi būti įvertinamas remiantis tam tikrais kriterijais. Neturint bent apytikrių (kokybinių) įgyvendinimo vertinimo kriterijų, jo analizė tampa beprasmė. Šiame darbe pagrindiniu kriterijumi laikomas politikos įgyvendinimo veiksmingumas – išankstinių lūkesčių pateisinimas, arba iškeltų tikslų pasiekimo laipsnis. Toks vertinimo kriterijus natūraliai išplaukia iš darbe naudojamo politikos įgyvendinimo apibrėžimo. Daugeliu šiame darbe analizuojamų atvejų neveiksmingas įgyvendinimas yra vėluojantis įgyvendinimas (arba visiškas neįgyvendinimas). Įgyvendinimo neveiksmingumo ženklu gali būti ir visuomenės, ypač tiesiogiai su įgyvendinimu susijusių grupių, nepasitenkinimas (nors jis nėra besąlygiškas netinkamo įgyvendinimo rodiklis, kadangi jis kaip tik gali rodyti sėkmingą iškeltų tikslų pasiekimą tokiais atvejais, kai tiems tikslams minėtos grupės nepritarė). Be to, politikos įgyvendinimo sėkmę galima analizuoti remiantis ir kitais kriterijais – produktyvumo (našumo arba efektyvumo), kuris reiškia sunaudotų išteklių bei pasiektų rezultatų santykį, tinkamumo ar nuoseklumo. Tačiau šiame tyrime pagrindinis dėmesys skiriamas politikos įgyvendinimo veiksmingumui.

Darbe remiamasi prielaida, jog politiniame procese rezultatai paprastai priklauso nuo dviejų bendrų sąlygų – politikos veikėjų noro ir gebėjimo priimti bei įgyvendinti priimtus sprendimus. Toliau šie du kintamieji gali būti skaidomi į detalesnes sąlygas, nuo kurių priklauso noras (paskatos) bei gebėjimas įgyvendinti politinius sprendimus. Pavyzdžiui, paskatas tinkamai įgyvendinti priimtus sprendimus sustiprina aiškiai apibrėžta atsakomybė ir atskaitomybė už pavestų uždavinių atlikimą, o gebėjimą įgyvendinti stiprina pakankami ištekliai, aiškiai apibrėžtos institucijų funkcijos bei darbų koordinavimas, aiškiai apibrėžti uždaviniai ir pan.

Grįžtant prie viešosios politikos proceso etapų išskyrimo, šias sąlygas galima skirstyti į tas, kurios priklauso nuo politikos formavimo metu priimtų sprendimų ir bei nuo paties įgyvendinimo metu veikiančių sąlygų. Čia remiamasi prielaida, jog tai, kas vyksta politikos formavimo etape yra svarbu ir vėlesniuose, jos įgyvendinimo bei koregavimo etapuose.

Šiuo metu Jūs matote 32% šio straipsnio.
Matomi 2794 žodžiai iš 8806 žodžių.
Peržiūrėkite iki 100 straipsnių per 24 val. Pasirinkite apmokėjimo būdą:
El. bankininkyste - 1,45 Eur.
Įveskite savo el. paštą (juo išsiųsime atrakinimo kodą) ir spauskite Tęsti.
SMS žinute - 2,90 Eur.
Siųskite sms numeriu 1337 su tekstu INFO MEDIA ir įveskite gautą atrakinimo kodą.
Turite atrakinimo kodą?
Po mokėjimo iškart gausite atrakinimo kodą, kurį įveskite į laukelį žemiau:
Kodas suteikia galimybę atrakinti iki 100 straispnių svetainėje ir galioja 24 val.