Lietuvos fiskalinė politika patirtis ir galimybės
5 (100%) 1 vote

Lietuvos fiskalinė politika patirtis ir galimybės

Lietuvos fiskalinė politika: patirtis ir galimybės

 

Turinys

Įvadas 2

I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai 3

1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas 3

1.2. Mokesčių sistema 5

1.3. Mokesčių administravimas 7

1.4. Skolos valdymas 10

1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos 11

II. Svarbiausios problemos 14

III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės 24

Išvados 27

Literatūra 28

Priedas 29

 

Įvadas 

Darbe apžvelgiama per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukaupta

fiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, su

kuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį. Per

pastaruosius dešimt metų fiskalinę politiką daugiausia lėmė pereinamojo

laikotarpio uždaviniai. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmė

privalės palaipsniui didėti, nes ji bus tas valstybės valdymo instrumentas,

kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenės

tikslus. Daugelyje valstybės finansų sričių būtina atlikti esmines

reformas. Šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys sutelktas ekonominėms,

finansinėms ir institucinėms problemoms nagrinėti bei svarbesnėms

struktūrinėms permainoms, paveiksiančioms fiskalinę politiką.

 

I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai

  

Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje politikoje įvyko daug

labai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą,

galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą.

Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikos

patirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kai

ginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant.

  Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansų

sistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas,

tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybės

pajamų sandarą. Valstybės finansų išlaidų sąranga buvo pakeista

perskirstant funkcijas tarp įvairių valdymo lygių ir skolos valdymas iškilo

kaip visai nauja viešųjų finansų sritis.

  Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kad

fiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi atkurti makroekonomį

stabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnį

infliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas.

Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtas

fiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis.

 

1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas

Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetas

sudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriaus

pajamos kito nuo 27,5 procento iki 32,5 procento BVP, tuo pat metu visos

išlaidos sudarė 28-34 procentus BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais,

kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 procentus BVP.

Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninės

valstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų ir

išlaidų nuosmukio.

  Bendrojo šalies biudžeto išlaidos Lietuvoje 1994 metais sudarė 32,5

proc. BVP, 1995 m. – 31,8 proc., 1996 m. – 30,5 proc. ir 1997 m. – 32,6

proc. Nedidelis valstybės išlaidų sumažėjimas net pačiais nepalankiausiais

ekonomikai metais demonstruodavo šalies vyriausybių gebėjimą sutelkti

finansinius išteklius gerinant pajamų, išlaidų ir skolinimosi politikos

įgyvendinimą.

  Per pastarąjį dešimtmetį matėme didelius fiskalinės būklės

pasikeitimus. 1991 metais konsoliduoto centrinio šalies biudžeto fiskalinis

perteklius siekė 1,4 procento BVP, tačiau 1992 metais buvo užfiksuotas

paskutinis fiskalinis perteklius. Tai buvo pasiekta sekvestruojant

išlaidas, naikinant subsidijas įmonėms, sustabdant dideles viešojo

sektoriaus investicijas ir nutraukiant mokėjimus. 1993 metais fiskalinė

būklė staiga tapo ekspansyvi. Sumažėjus pajamoms, išlaidos buvo sumažintos

nuo 33 iki 27,7 procento BVP, tačiau konsoliduotas fiskalinis deficitas dėl

nebiudžetinių perskolinimo operacijų pasiekė beveik 5 procentus BVP.

 Nuo 1994 iki 1997 metų kasmet buvo pasiekiama pažanga mažinant

biudžeto deficitą. Konsoliduoto fiskalinio deficito nuolatinį mažėjimą iki

1.8 procento BVP 1997 metais daugiausia sąlygojo perskolinimo mažinimas ir

mokesčių tarifų bei įplaukų didinimas.

Nuo Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo Seimas ir Vyriausybė visada

teikdavo pirmenybę neviršyti patvirtinto biudžeto deficito dydžio. Jeigu

metų viduryje faktinės biudžeto įplaukos būdavo mažesnės nei numatyta

įstatyme, ir taip atsitikdavo kiekvienais metais, išskyrus 1997 metus (kai

pajamų planas buvo viršytas), tai metų viduryje valstybės biudžetas visada

būdavo tikslinamas. Pajamos ir išlaidos būdavo mažinamos nedidinant

deficito. Konsoliduoto biudžeto deficitas (neįtraukiant
Privatizavimo

fondo) 1998 metais buvo apie 1.8 procento, nes mažesnės pajamos į

nacionalinį biudžetą buvo gautos dėl neigiamo Rusijos krizės poveikio.

Privatizavimo fondo sąmata buvo didelė 1998 metais ir fondo lėšos buvo

panaudotas indėliams kompensuoti, specialioms išlaidų programoms finansuoti

bei perskolinimui.

Stabdydama infliaciją, mažindama neigiamą įtaką mokėjimų balanso

einamosios sąskaitos deficitui, siekdama neatriboti privataus sektoriaus

nuo siauros krašto finansinės sistemos ir stabdydama užsienio skolos

susidarymą, Vyriausybė stengėsi sumažinti biudžeto deficitą. Pagrindinės

naudotos fiskalinio deficito suvaržymo priemonės buvo mokesčių

administravimą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimai, mokesčių bazės

plėtimas, akcizų tarifų didinimas orientuojantis į ES minimalias normas ir

mokesčius administruojančių institucijų reorganizavimas. 1999 metais Seimas

patvirtino subalansuotą valstybės biudžeto planą, tačiau tai buvo įmanoma

padaryti tik atskirai patvirtinus investicines programas, finansuojamas iš

paskolų ir Privatizavimo fondo. Prieš prasidedant Rusijos krizei,

Vyriausybė buvo paskelbusi apie tolesnius centrinio šalies biudžeto

griežtinimo planus mažinant perskolinimą ir ketinimus siekti fiskalinio

balanso 2000 metais. Nepakankamai palanki ekonominė raida ir valstybės

mokestinių įplaukų nuosmukis 1999 metais atidėjo tolesniam laikui

fiskalinio sugriežtinimo planus.

 Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnę

dalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995

metais sudarė 25 – 26 procentus BVP, 1996 metais – 23,7 procento, 1997-1999

metais – 22-23 procentus. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybinio

socialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jie sudarė 9,7

procento BVP, 1997 metais – 13,7 procento.

 1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšų

fondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30

fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšų

sąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas ir

šios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą. Taip yra sukurti

nebiudžetiniai fondai savivaldybėse. Savivaldybės kaupia lėšas atskiruose

nebiudžetiniuose fonduose gamtosaugos finansavimo bei kitais tikslais.

Nebiudžetiniams fondams leidžiama skolintis tik su valstybės garantijomis,

taigi šios paskolos laikomos valstybės skola. Ypač svarbu, kad

nebiudžetiniai fondai privalo būti subalansuoti, tačiau tai negalioja

skolinimosi sąskaitoms arba, tiksliau sakant, programoms, finansuojamoms iš

paskolų.

 Kuriant naujus fondus, kiekvieną kartą būdavo pateikiama daugybė

argumentų, siekiant parodyti išankstinį valstybės finansinių išteklių

paskirstymo naudingumą, nurodant, kokiems tikslams šio ar kito mokesčio

įplaukos turi būti panaudotos. Pavyzdžiui, būdavo tvirtinama, kad toks

paskirstymas suteikia apibrėžtumą vidutiniams ir ilgalaikiams planams tam

tikrose srityse. Iš tiesų, toks išteklių paskirstymas tam tikru mastu

Vyriausybei atvėrė fiskalinio lankstumo galimybes, kadangi jai buvo

suteikta teisė tvirtinti šių fondų biudžetus.

 

1.2. Mokesčių sistema

 

Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosius

dešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys:

perėjimas į rinkos ekonomiką ir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą.

Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių ir

konfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamų

šaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriaus

ekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukos

mažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškai

pertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visų

pirma svarbiausia yra bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinės

vertės mokesčio įvedimas.

  Akcizais buvo nuspręsta apmokestinti degalus, tabaką, alkoholinius

gėrimus taikant specifinius tarifus (t. y. mokesčio dydis nustatomas nuo

prekių kiekio ar kitų prekių savybių) bei kelias prekių rūšis, įplaukos už

kurias nėra didelės. Vieninteliai likę atskaitymai į Kelių fondą nuo

realizavimo pajamų dar primena ankstesnę mokesčių sistemą. Pagal 1998

metais Vyriausybės patvirtintą Mokesčių teisinės bazės sutvarkymo programą

šis mokestis privalo būti panaikintas artimiausiu metu.

 Netiesioginių mokesčių dalis, įskaitant PVM, akcizus ir muitus,

kiekvienais metais nuolatos didėjo. Netiesioginiai mokesčiai teikė didžiąją

dalį mokestinių įplaukų, kadangi būtent šie mokesčiai ir jų tarifai buvo

sparčiai derinami su ES reikalavimais vykdant ES integracijos strategiją.

Žinoma, netiesioginius mokesčius yra lengviau administruoti negu pajamų bei

pelno mokesčius. Pridėtinės vertės mokestis
taip atvirai išreikštas

mokestis mokesčio mokėtojui kaip, pavyzdžiui, turto mokesčiai. Dėl šios

priežasties PVM buvo priimtas santykinai lengvai, jeigu lygintume su

kitomis apmokestinimo rūšimis. Šios priežastys suteikė papildomą postūmį

sparčiai biudžeto įplaukų pertvarkai.

  Nors nuo pat pridėtinės vertės mokesčio įvedimo buvo taikomas 18

procentų tarifas, tačiau PVM įplaukų į nacionalinį biudžetą dalis padidėjo

nuo 29,5 procento 1994 metais iki 40 procentų 1998 metais, pasiekdama

santykinai aukščiausią 8,7 procento nuo BVP lygį 1997 metais. Tai buvo

pasiekta panaikinant lengvatinius PVM tarifus, tam tikras anksčiau taikytas

lengvatas ir sugriežtinus administracinę kontrolę.

 Akcizų įplaukos išaugo nuo 1,1 procento BVP 1994 metais iki 3,1

procento 1998 metais, kadangi tarifai buvo didinami beveik kiekvienais

metais. Lietuvoje visoms svarbiausioms akcizinėms prekėms taikomi

specifiniai tarifai, bet ne vertiniai tarifai (ad valorem tarifai taikomi

apskaičiuojant mokestį nuo prekės vertės), todėl didinant tarifus buvo

atsižvelgta į ankstesnių laikotarpių infliaciją. Tarptautinės prekybos

mokesčių vaidmuo mokesčių sistemoje visą laiką buvo ir yra labai mažas.

Taigi bendrai vertinant mokesčių sistema netrikdo tarptautinės prekybos ir

neslopina tarptautinių rinkų poveikio, kuris reikalingas efektyviai

pertvarkant tarptautinėje prekyboje dalyvaujančius ekonomikos sektorius.

 Tuo pat metu, kai netiesioginių mokesčių pertvarkymas buvo sąlygotas

būtinybės įvesti rinkos ekonomikai palankią mokesčių sistemą, suderintą su

ES reikalavimais, ir būtinybės kuo veikiau užtikrinti pajamų surinkimą,

tiesioginių mokesčių raida didesniu mastu buvo sąlygota vidinių veiksnių,

suprantama, atsižvelgiant į tarptautinę praktiką. 1993 metais tiesioginių

mokesčių įplaukos į nacionalinį biudžetą sudarė 11 procentų BVP. 1998

metais tiesioginių mokesčių įplaukos sumažėjo iki 7 procentų BVP. Pagal

šiuo metu Lietuvoje galiojantį fizinių asmenų pajamų mokestį pajamos,

susijusios su darbo santykiais, apmokestinamos taikant 33 procentų tarifą

ir keletas sumažintų tarifų taikoma apmokestinant kitų rūšių pajamas.

Juridiniai asmenys moka pelno mokestį pagal 29 procentų tarifą, tačiau

personalinėms įmonėms taikomas 24 procentų pajamų mokesčio tarifas. Įmonėse

reinvestuotam pelnui taikomas nulinis tarifas. Pagrindiniai mokesčių

tarifai išliko tie patys nuo mokesčių įvedimo dešimtmečio pradžioje. Tačiau

fizinių asmenų pajamų mokesčio įplaukos į nacionalinį biudžetą sumažėjo nuo

30 procentų 1994 metais iki 24 procentų 1997 metais, kadangi buvo sukurtas

Privalomojo sveikatos draudimo fondas, o juridinių asmenų pelno mokesčio

įplaukos atitinkamais metais sumažėjo nuo 14,2 iki 7,7 procento.

Siekiant paskatinti privačias investicijas, 1997-1998 metais buvo

padaryta keletas pakeitimų apmokestinant įmonių pelną. Įmonėms buvo leista

visiškai atskaityti reinvestuotą pelną faktiškai du kartus; buvo nustatytas

nulinis tarifas ir leista taikyti turto amortizaciją. Įmonių patirtus

nuostolius buvo leista perkelti į kitus mokestinius metus, ir tai buvo

naudinga įmonėms, turinčioms didelį pradinį kapitalą. Taip pat buvo

panaikintas pajamų iš užsienio dvigubas apmokestinimas.

  Valstybinio socialinio draudimo įmokų tarifas išliko vienodas nuo pat

įvedimo: 31 procentas nuo pajamų, 1 procentą sumoka darbuotojas ir 30

procentų – darbdavys. Pagrindinės vidutinės trukmės mokesčių reformos

kryptys yra išdėstytos Vyriausybės patvirtintoje Mokesčių teisinės bazės

sutvarkymo programoje.

 

1.3. Mokesčių administravimas

 

Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomika

šio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklos

ir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčių

administravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievolių

pasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinės

departamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį ir

geografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padalinių

skaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šie

etapai, institucijose buvo skirtinga.

 Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, kaip

juridinis asmuo, nebepriskirta Finansų ministerijos sudėčiai, buvo įsteigta

1995 metais. 1995-1996 metais teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos

buvo reorganizuotos pagal funkcinį principą, t,y. padalinių funkcijas

apibrėžiant ne pagal mokesčių mokėtojų tipą, bet pagal atliekamą funkciją

mokesčių administravimo procese. Valstybinės mokesčių inspekcijos reforma

buvo tęsiama 1998 metais ir 1999 metais buvo įsteigta 10 teritorinių

apskričių mokesčių inspekcijų. Šios dešimt teritorinių inspekcijų įsteigtos

vietoj ankstesnių 56, kurios anksčiau visos buvo tiesiogiai atskaitingos

centriniam mokesčio administratoriui, atspindėjo praeities
ą, bet ne šiuolaikiško valdymo poreikius. Šis valdymo

koncentravimas įgalino pagerinti kontrolę ir priskirti apskričių mokesčių

inspekcijoms techniškai sudėtingesnes funkcijas, kurias anksčiau vykdė

mažos rajonų teritorinės inspekcijos. Tikimasi, kad ši reforma leis

sustiprinti mokesčių mokėtojų mokymą ir informavimą.

Teritorinių muitinių skaičius iki dešimties buvo sumažintas 1995

metais, anksčiau, negu panašios reformos buvo atliktos Valstybinėje

mokesčių inspekcijoje. Centrinis muitinės padalinys buvo reorganizuotas

pagal funkcinius darbo padalijimo principus 1998 metais. Kiek anksčiau,

1997 metais, buvo įkurta Mokesčių policija siekiant sustiprinti Vyriausybės

galimybes kovojant prieš mokesčių vengimą ir gerinant baudžiamąjį tyrimą

mokesčių mokėjimo vengimo bylose. Daugelis dalykų pertvarkant mokesčius

administruojančias institucijas buvo atlikta vykdant ES integracijos

strategiją, kadangi mokesčių administravimas yra labai svarbi vidaus rinkos

dalis.

 Dar nuo 1995 metų Lietuvoje vis tebesvarstoma būtinybė perduoti

socialinio draudimo įmokų surinkimą Valstybinei mokesčių inspekcijai. Nors

planai buvo patvirtinti įstatymu dar 1995 metais ir vėliau buvo tvirtintos

specialios vyriausybinės programos, galima konstatuoti tik labai nedidelę

pažangą, ir tai daugiausia informacinių technologijų srityje.

 

Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybės

biudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybės

išlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje,

parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucija

apibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliai

nenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybių

nebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurti

nebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidų

valdymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinio

ženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuos

fondus.

 Palyginti su pajamų ir Iždo reformomis, nuo 1990 metų santykinai maža

permainų yra įvykę biudžetinėje praktikoje. Viešųjų finansų išlaidų sistema

ir procedūros neišvengiamai turi atsiliepti į poreikius glaudžiai suderinti

Vyriausybės programą ir išlaidų struktūrą, numatyti būsimas išlaidas per

artimiausius keletą metų, pagerinti nebiudžetinių išteklių naudojimo

kontrolę biudžetinėse įstaigose bei pakeisti nebiudžetinių lėšų valdymą.

Siekiant spręsti šias problemas, 1998-1999 metais dėta daug pastangų

pradedant viešųjų išlaidų sistemos reformą.

 1998 metais Vyriausybė patvirtino Biudžetinės sandaros koncepciją ir

1999 metais parengė Biudžetinės sandaros įstatymą. Biudžeto procesas

reformuojamas siekiant įvesti trimetį planavimą, taikyti išlaidų naudingumo

analizę bei programinio biudžeto metodologiją, sutelkti biudžeto išlaidas,

sugriežtinti biudžeto parengimo procesą ir gerinti išlaidų panaudojimo

kontrolę. 1999 metų biudžeto projektas buvo parengtas laikantis naujų

biudžeto procedūrų, padidinusių skaidrumą ir efektyvumą.

 Programinio biudžeto metodologijos panaudojimas turėtų padėti

nustatyti tas valstybės paslaugas, kurios galėtų būti efektyviau teikiamos

rinkoje. Be to, naudojantis šia metodologija įmanoma nuodugniai patikrinti

esamus valstybės įstaigų vykdomų funkcijų sutapimus ir jų teikiamų paslaugų

spektrą.

 Valstybės biudžeto išlaidos vidutiniškai sudarė apie 17 procentų BVP

ir savivaldybių biudžetų išlaidos apie 7 procentus BVP. Nebiudžetinės

išlaidos sudarė daugiau nei vieną trečdalį viešųjų išlaidų, apie 13

Šiuo metu Jūs matote 30% šio straipsnio.
Matomi 2601 žodžiai iš 8669 žodžių.
Peržiūrėkite iki 100 straipsnių per 24 val. Pasirinkite apmokėjimo būdą:
El. bankininkyste - 1,45 Eur.
Įveskite savo el. paštą (juo išsiųsime atrakinimo kodą) ir spauskite Tęsti.
SMS žinute - 2,90 Eur.
Siųskite sms numeriu 1337 su tekstu INFO MEDIA ir įveskite gautą atrakinimo kodą.
Turite atrakinimo kodą?
Po mokėjimo iškart gausite atrakinimo kodą, kurį įveskite į laukelį žemiau:
Kodas suteikia galimybę atrakinti iki 100 straispnių svetainėje ir galioja 24 val.