Lietuvos fiskalinė politika: patirtis ir galimybės
Turinys
Įvadas 2
I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai 3
1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas 3
1.2. Mokesčių sistema 5
1.3. Mokesčių administravimas 7
1.4. Skolos valdymas 10
1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos 11
II. Svarbiausios problemos 14
III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės 24
Išvados 27
Literatūra 28
Priedas 29
Įvadas
Darbe apžvelgiama per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukaupta
fiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, su
kuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį. Per
pastaruosius dešimt metų fiskalinę politiką daugiausia lėmė pereinamojo
laikotarpio uždaviniai. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmė
privalės palaipsniui didėti, nes ji bus tas valstybės valdymo instrumentas,
kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenės
tikslus. Daugelyje valstybės finansų sričių būtina atlikti esmines
reformas. Šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys sutelktas ekonominėms,
finansinėms ir institucinėms problemoms nagrinėti bei svarbesnėms
struktūrinėms permainoms, paveiksiančioms fiskalinę politiką.
I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai
Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje politikoje įvyko daug
labai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą,
galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą.
Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikos
patirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kai
ginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant.
Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansų
sistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas,
tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybės
pajamų sandarą. Valstybės finansų išlaidų sąranga buvo pakeista
perskirstant funkcijas tarp įvairių valdymo lygių ir skolos valdymas iškilo
kaip visai nauja viešųjų finansų sritis.
Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kad
fiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi atkurti makroekonomį
stabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnį
infliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas.
Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtas
fiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis.
1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas
Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetas
sudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriaus
pajamos kito nuo 27,5 procento iki 32,5 procento BVP, tuo pat metu visos
išlaidos sudarė 28-34 procentus BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais,
kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 procentus BVP.
Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninės
valstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų ir
išlaidų nuosmukio.
Bendrojo šalies biudžeto išlaidos Lietuvoje 1994 metais sudarė 32,5
proc. BVP, 1995 m. – 31,8 proc., 1996 m. – 30,5 proc. ir 1997 m. – 32,6
proc. Nedidelis valstybės išlaidų sumažėjimas net pačiais nepalankiausiais
ekonomikai metais demonstruodavo šalies vyriausybių gebėjimą sutelkti
finansinius išteklius gerinant pajamų, išlaidų ir skolinimosi politikos
įgyvendinimą.
Per pastarąjį dešimtmetį matėme didelius fiskalinės būklės
pasikeitimus. 1991 metais konsoliduoto centrinio šalies biudžeto fiskalinis
perteklius siekė 1,4 procento BVP, tačiau 1992 metais buvo užfiksuotas
paskutinis fiskalinis perteklius. Tai buvo pasiekta sekvestruojant
išlaidas, naikinant subsidijas įmonėms, sustabdant dideles viešojo
sektoriaus investicijas ir nutraukiant mokėjimus. 1993 metais fiskalinė
būklė staiga tapo ekspansyvi. Sumažėjus pajamoms, išlaidos buvo sumažintos
nuo 33 iki 27,7 procento BVP, tačiau konsoliduotas fiskalinis deficitas dėl
nebiudžetinių perskolinimo operacijų pasiekė beveik 5 procentus BVP.
Nuo 1994 iki 1997 metų kasmet buvo pasiekiama pažanga mažinant
biudžeto deficitą. Konsoliduoto fiskalinio deficito nuolatinį mažėjimą iki
1.8 procento BVP 1997 metais daugiausia sąlygojo perskolinimo mažinimas ir
mokesčių tarifų bei įplaukų didinimas.
Nuo Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo Seimas ir Vyriausybė visada
teikdavo pirmenybę neviršyti patvirtinto biudžeto deficito dydžio. Jeigu
metų viduryje faktinės biudžeto įplaukos būdavo mažesnės nei numatyta
įstatyme, ir taip atsitikdavo kiekvienais metais, išskyrus 1997 metus (kai
pajamų planas buvo viršytas), tai metų viduryje valstybės biudžetas visada
būdavo tikslinamas. Pajamos ir išlaidos būdavo mažinamos nedidinant
deficito. Konsoliduoto biudžeto deficitas (neįtraukiant
Privatizavimo
fondo) 1998 metais buvo apie 1.8 procento, nes mažesnės pajamos į
nacionalinį biudžetą buvo gautos dėl neigiamo Rusijos krizės poveikio.
Privatizavimo fondo sąmata buvo didelė 1998 metais ir fondo lėšos buvo
panaudotas indėliams kompensuoti, specialioms išlaidų programoms finansuoti
bei perskolinimui.
Stabdydama infliaciją, mažindama neigiamą įtaką mokėjimų balanso
einamosios sąskaitos deficitui, siekdama neatriboti privataus sektoriaus
nuo siauros krašto finansinės sistemos ir stabdydama užsienio skolos
susidarymą, Vyriausybė stengėsi sumažinti biudžeto deficitą. Pagrindinės
naudotos fiskalinio deficito suvaržymo priemonės buvo mokesčių
administravimą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimai, mokesčių bazės
plėtimas, akcizų tarifų didinimas orientuojantis į ES minimalias normas ir
mokesčius administruojančių institucijų reorganizavimas. 1999 metais Seimas
patvirtino subalansuotą valstybės biudžeto planą, tačiau tai buvo įmanoma
padaryti tik atskirai patvirtinus investicines programas, finansuojamas iš
paskolų ir Privatizavimo fondo. Prieš prasidedant Rusijos krizei,
Vyriausybė buvo paskelbusi apie tolesnius centrinio šalies biudžeto
griežtinimo planus mažinant perskolinimą ir ketinimus siekti fiskalinio
balanso 2000 metais. Nepakankamai palanki ekonominė raida ir valstybės
mokestinių įplaukų nuosmukis 1999 metais atidėjo tolesniam laikui
fiskalinio sugriežtinimo planus.
Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnę
dalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995
metais sudarė 25 – 26 procentus BVP, 1996 metais – 23,7 procento, 1997-1999
metais – 22-23 procentus. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybinio
socialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jie sudarė 9,7
procento BVP, 1997 metais – 13,7 procento.
1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšų
fondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30
fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšų
sąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas ir
šios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą. Taip yra sukurti
nebiudžetiniai fondai savivaldybėse. Savivaldybės kaupia lėšas atskiruose
nebiudžetiniuose fonduose gamtosaugos finansavimo bei kitais tikslais.
Nebiudžetiniams fondams leidžiama skolintis tik su valstybės garantijomis,
taigi šios paskolos laikomos valstybės skola. Ypač svarbu, kad
nebiudžetiniai fondai privalo būti subalansuoti, tačiau tai negalioja
skolinimosi sąskaitoms arba, tiksliau sakant, programoms, finansuojamoms iš
paskolų.
Kuriant naujus fondus, kiekvieną kartą būdavo pateikiama daugybė
argumentų, siekiant parodyti išankstinį valstybės finansinių išteklių
paskirstymo naudingumą, nurodant, kokiems tikslams šio ar kito mokesčio
įplaukos turi būti panaudotos. Pavyzdžiui, būdavo tvirtinama, kad toks
paskirstymas suteikia apibrėžtumą vidutiniams ir ilgalaikiams planams tam
tikrose srityse. Iš tiesų, toks išteklių paskirstymas tam tikru mastu
Vyriausybei atvėrė fiskalinio lankstumo galimybes, kadangi jai buvo
suteikta teisė tvirtinti šių fondų biudžetus.
1.2. Mokesčių sistema
Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosius
dešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys:
perėjimas į rinkos ekonomiką ir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą.
Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių ir
konfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamų
šaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriaus
ekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukos
mažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškai
pertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visų
pirma svarbiausia yra bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinės
vertės mokesčio įvedimas.
Akcizais buvo nuspręsta apmokestinti degalus, tabaką, alkoholinius
gėrimus taikant specifinius tarifus (t. y. mokesčio dydis nustatomas nuo
prekių kiekio ar kitų prekių savybių) bei kelias prekių rūšis, įplaukos už
kurias nėra didelės. Vieninteliai likę atskaitymai į Kelių fondą nuo
realizavimo pajamų dar primena ankstesnę mokesčių sistemą. Pagal 1998
metais Vyriausybės patvirtintą Mokesčių teisinės bazės sutvarkymo programą
šis mokestis privalo būti panaikintas artimiausiu metu.
Netiesioginių mokesčių dalis, įskaitant PVM, akcizus ir muitus,
kiekvienais metais nuolatos didėjo. Netiesioginiai mokesčiai teikė didžiąją
dalį mokestinių įplaukų, kadangi būtent šie mokesčiai ir jų tarifai buvo
sparčiai derinami su ES reikalavimais vykdant ES integracijos strategiją.
Žinoma, netiesioginius mokesčius yra lengviau administruoti negu pajamų bei
pelno mokesčius. Pridėtinės vertės mokestis
taip atvirai išreikštas
mokestis mokesčio mokėtojui kaip, pavyzdžiui, turto mokesčiai. Dėl šios
priežasties PVM buvo priimtas santykinai lengvai, jeigu lygintume su
kitomis apmokestinimo rūšimis. Šios priežastys suteikė papildomą postūmį
sparčiai biudžeto įplaukų pertvarkai.
Nors nuo pat pridėtinės vertės mokesčio įvedimo buvo taikomas 18
procentų tarifas, tačiau PVM įplaukų į nacionalinį biudžetą dalis padidėjo
nuo 29,5 procento 1994 metais iki 40 procentų 1998 metais, pasiekdama
santykinai aukščiausią 8,7 procento nuo BVP lygį 1997 metais. Tai buvo
pasiekta panaikinant lengvatinius PVM tarifus, tam tikras anksčiau taikytas
lengvatas ir sugriežtinus administracinę kontrolę.
Akcizų įplaukos išaugo nuo 1,1 procento BVP 1994 metais iki 3,1
procento 1998 metais, kadangi tarifai buvo didinami beveik kiekvienais
metais. Lietuvoje visoms svarbiausioms akcizinėms prekėms taikomi
specifiniai tarifai, bet ne vertiniai tarifai (ad valorem tarifai taikomi
apskaičiuojant mokestį nuo prekės vertės), todėl didinant tarifus buvo
atsižvelgta į ankstesnių laikotarpių infliaciją. Tarptautinės prekybos
mokesčių vaidmuo mokesčių sistemoje visą laiką buvo ir yra labai mažas.
Taigi bendrai vertinant mokesčių sistema netrikdo tarptautinės prekybos ir
neslopina tarptautinių rinkų poveikio, kuris reikalingas efektyviai
pertvarkant tarptautinėje prekyboje dalyvaujančius ekonomikos sektorius.
Tuo pat metu, kai netiesioginių mokesčių pertvarkymas buvo sąlygotas
būtinybės įvesti rinkos ekonomikai palankią mokesčių sistemą, suderintą su
ES reikalavimais, ir būtinybės kuo veikiau užtikrinti pajamų surinkimą,
tiesioginių mokesčių raida didesniu mastu buvo sąlygota vidinių veiksnių,
suprantama, atsižvelgiant į tarptautinę praktiką. 1993 metais tiesioginių
mokesčių įplaukos į nacionalinį biudžetą sudarė 11 procentų BVP. 1998
metais tiesioginių mokesčių įplaukos sumažėjo iki 7 procentų BVP. Pagal
šiuo metu Lietuvoje galiojantį fizinių asmenų pajamų mokestį pajamos,
susijusios su darbo santykiais, apmokestinamos taikant 33 procentų tarifą
ir keletas sumažintų tarifų taikoma apmokestinant kitų rūšių pajamas.
Juridiniai asmenys moka pelno mokestį pagal 29 procentų tarifą, tačiau
personalinėms įmonėms taikomas 24 procentų pajamų mokesčio tarifas. Įmonėse
reinvestuotam pelnui taikomas nulinis tarifas. Pagrindiniai mokesčių
tarifai išliko tie patys nuo mokesčių įvedimo dešimtmečio pradžioje. Tačiau
fizinių asmenų pajamų mokesčio įplaukos į nacionalinį biudžetą sumažėjo nuo
30 procentų 1994 metais iki 24 procentų 1997 metais, kadangi buvo sukurtas
Privalomojo sveikatos draudimo fondas, o juridinių asmenų pelno mokesčio
įplaukos atitinkamais metais sumažėjo nuo 14,2 iki 7,7 procento.
Siekiant paskatinti privačias investicijas, 1997-1998 metais buvo
padaryta keletas pakeitimų apmokestinant įmonių pelną. Įmonėms buvo leista
visiškai atskaityti reinvestuotą pelną faktiškai du kartus; buvo nustatytas
nulinis tarifas ir leista taikyti turto amortizaciją. Įmonių patirtus
nuostolius buvo leista perkelti į kitus mokestinius metus, ir tai buvo
naudinga įmonėms, turinčioms didelį pradinį kapitalą. Taip pat buvo
panaikintas pajamų iš užsienio dvigubas apmokestinimas.
Valstybinio socialinio draudimo įmokų tarifas išliko vienodas nuo pat
įvedimo: 31 procentas nuo pajamų, 1 procentą sumoka darbuotojas ir 30
procentų – darbdavys. Pagrindinės vidutinės trukmės mokesčių reformos
kryptys yra išdėstytos Vyriausybės patvirtintoje Mokesčių teisinės bazės
sutvarkymo programoje.
1.3. Mokesčių administravimas
Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomika
šio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklos
ir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčių
administravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievolių
pasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinės
departamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį ir
geografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padalinių
skaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šie
etapai, institucijose buvo skirtinga.
Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, kaip
juridinis asmuo, nebepriskirta Finansų ministerijos sudėčiai, buvo įsteigta
1995 metais. 1995-1996 metais teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos
buvo reorganizuotos pagal funkcinį principą, t,y. padalinių funkcijas
apibrėžiant ne pagal mokesčių mokėtojų tipą, bet pagal atliekamą funkciją
mokesčių administravimo procese. Valstybinės mokesčių inspekcijos reforma
buvo tęsiama 1998 metais ir 1999 metais buvo įsteigta 10 teritorinių
apskričių mokesčių inspekcijų. Šios dešimt teritorinių inspekcijų įsteigtos
vietoj ankstesnių 56, kurios anksčiau visos buvo tiesiogiai atskaitingos
centriniam mokesčio administratoriui, atspindėjo praeities
ą, bet ne šiuolaikiško valdymo poreikius. Šis valdymo
koncentravimas įgalino pagerinti kontrolę ir priskirti apskričių mokesčių
inspekcijoms techniškai sudėtingesnes funkcijas, kurias anksčiau vykdė
mažos rajonų teritorinės inspekcijos. Tikimasi, kad ši reforma leis
sustiprinti mokesčių mokėtojų mokymą ir informavimą.
Teritorinių muitinių skaičius iki dešimties buvo sumažintas 1995
metais, anksčiau, negu panašios reformos buvo atliktos Valstybinėje
mokesčių inspekcijoje. Centrinis muitinės padalinys buvo reorganizuotas
pagal funkcinius darbo padalijimo principus 1998 metais. Kiek anksčiau,
1997 metais, buvo įkurta Mokesčių policija siekiant sustiprinti Vyriausybės
galimybes kovojant prieš mokesčių vengimą ir gerinant baudžiamąjį tyrimą
mokesčių mokėjimo vengimo bylose. Daugelis dalykų pertvarkant mokesčius
administruojančias institucijas buvo atlikta vykdant ES integracijos
strategiją, kadangi mokesčių administravimas yra labai svarbi vidaus rinkos
dalis.
Dar nuo 1995 metų Lietuvoje vis tebesvarstoma būtinybė perduoti
socialinio draudimo įmokų surinkimą Valstybinei mokesčių inspekcijai. Nors
planai buvo patvirtinti įstatymu dar 1995 metais ir vėliau buvo tvirtintos
specialios vyriausybinės programos, galima konstatuoti tik labai nedidelę
pažangą, ir tai daugiausia informacinių technologijų srityje.
Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybės
biudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybės
išlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje,
parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucija
apibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliai
nenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybių
nebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurti
nebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidų
valdymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinio
ženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuos
fondus.
Palyginti su pajamų ir Iždo reformomis, nuo 1990 metų santykinai maža
permainų yra įvykę biudžetinėje praktikoje. Viešųjų finansų išlaidų sistema
ir procedūros neišvengiamai turi atsiliepti į poreikius glaudžiai suderinti
Vyriausybės programą ir išlaidų struktūrą, numatyti būsimas išlaidas per
artimiausius keletą metų, pagerinti nebiudžetinių išteklių naudojimo
kontrolę biudžetinėse įstaigose bei pakeisti nebiudžetinių lėšų valdymą.
Siekiant spręsti šias problemas, 1998-1999 metais dėta daug pastangų
pradedant viešųjų išlaidų sistemos reformą.
1998 metais Vyriausybė patvirtino Biudžetinės sandaros koncepciją ir
1999 metais parengė Biudžetinės sandaros įstatymą. Biudžeto procesas
reformuojamas siekiant įvesti trimetį planavimą, taikyti išlaidų naudingumo
analizę bei programinio biudžeto metodologiją, sutelkti biudžeto išlaidas,
sugriežtinti biudžeto parengimo procesą ir gerinti išlaidų panaudojimo
kontrolę. 1999 metų biudžeto projektas buvo parengtas laikantis naujų
biudžeto procedūrų, padidinusių skaidrumą ir efektyvumą.
Programinio biudžeto metodologijos panaudojimas turėtų padėti
nustatyti tas valstybės paslaugas, kurios galėtų būti efektyviau teikiamos
rinkoje. Be to, naudojantis šia metodologija įmanoma nuodugniai patikrinti
esamus valstybės įstaigų vykdomų funkcijų sutapimus ir jų teikiamų paslaugų
spektrą.
Valstybės biudžeto išlaidos vidutiniškai sudarė apie 17 procentų BVP
ir savivaldybių biudžetų išlaidos apie 7 procentus BVP. Nebiudžetinės
išlaidos sudarė daugiau nei vieną trečdalį viešųjų išlaidų, apie 13
procentų BVP. Nacionalinio biudžeto išlaidos, skiriamos darbo užmokesčiui