POLICIJOS KAIP INSTITUCIJOS SAMPRATA
Policijos statusas
Žodis ,,statusas“ yra kilęs iš lotynų kalbos žodžio ,,status“, reiškiančio
kieno nors padėtį, būklę, būseną. Šiuo terminu paprastai apibūdinama teisės
subjekto padėtis. Antai Teisės enciklopedijoje ,,statusas“ apibrėžiamas
kaip ,,teisinė individo ar asmens padėtis“.[1] Vadinasi, nustatant
policijos kaip institucijos statusą, būtina apibrėžti policijos padėtį.
Kadangi ,,statusas” yra teisinė kategorija, policijos statuso apibūdinimo
derėtų ieškoti teisės normų aktuose.Policijos statusas yra nusakytas Lietuvos Respublikos policijos įstatymo 1
straipsnyje. Šiame straipsnyje nurodyta, kad Lietuvos Respublikos policija
yra teisėtvarką užtikrinantis vykdomasis valstybinės valdžios organas,
veikiantis Respublikos vidaus reikalų sistemoje.[2] Analizuojant šį
policijos statuso apibūdinimą, galima išskirti tris pagrindinius bruožus:
1) Lietuvos Respublikos policija yra teisėtvarką garantuojanti institucija;
2) Lietuvos Respublikos policija yra vykdomoji valstybinės valdžios
institucija; 3) Lietuvos Respublikos policija veikia kaip šalies vidaus
reikalų sistemos dalis.Šių trijų požymių visuma apibūdina Lietuvos policijos statusą. Tačiau, mūsų
manymu, kiekvienas iš šių požymių yra diskutuotinas.Pirmiausia sunku įsivaizduoti, kad policija gali atsakyti už teisėtvarką.
Teisėtvarka – tai teisės normomis reguliuojama visuomeninių santykių
sistema, grindžiama teisėtumu.[3] Teisėtvarka – tai galutinė teisės normų
realizavimo pasekmė. Kartais teisėtvarka apibūdinama kaip teisėtumo
rezultatas.[4] Pagrindiniai teisėtvarkos subjektai yra asmenys, įstaigos,
organizacijos. Todėl reikėtų pritarti mokslininkų nuomonei, kad
teisėtvarka, teisėtumas turi būti siejamas su visų visuomeninių santykių
subjektų (valstybės, jos institucijų, pareigūnų, visuomeninių organizacijų,
asmenų) veikla.[5]Apskritai pastebima, kad septintajame dešimtmetyje pradėjo formuotis
bendruomenės (kur egzistuoja visi visuomeninių santykių subjektai)
teisėtvarkos modelis. Kai teisėtvarka stabili, efektyviai funkcionuoja
ekonomika; pasiekiama įstatymų leidžiamosios, vykdomosios, teismų veiklos
darna; aktyviai veikia nevyriausybinės, visuomeninės organizacijos, realiai
garantuojamas laisvas žmogaus vystymasis, kadangi laiduojamos jo laisvės ir
teisės.Kita vertus, teisėtvarka – tai visos teisės sistemos normų realizavimas.
Galima kalbėti apie konstitucinių, finansų, šeimos, žemės, administracinių
ir kitų visuomeninių santykių, kuriuos reguliuoja įvairios teisės šakų
normos, realizavimą. Dėl tokios teisėtvarkos sampratos sunku įsivaizduoti,
kad policija kaip institucija gali garantuoti teisėtvarką. Teisėtvarką turi
laiduoti visi visuomeninių santykių subjektai. Jei nors vienas visuomeninių
santykių dalyvis eliminuojamas, teisėtvarka netenka šiam reiškiniui būdingo
visuotinumo, privalomumo; menkėja socialinė šio teisėtvarkos reiškinio
reikšmė. Be to, visiškai aišku, kad vien policija, kaip viena iš valstybės
institucijų, negali garantuoti teisėtvarką. Teisėtvarką turi garantuoti
visa teisėsaugos sistema.Nederėtų manyti, kad teisėsaugos sistema reiškia teisėsaugos institucijų
sistemą. Tiek teisinės, tiek valstybinės struktūros yra teisėsaugos
sistemos sudėtinės dalys. Apsauginės teisės normos yra svarbi teisinės
struktūros dalis. Garantuojant šias normas, galima specializuota valstybės
institucijų veikla. Pvz., administracines apsaugines teisės normas gali
garantuoti policija, tuo tarpu garantuojant civilinės ar šeimos teisės
normas, svarbus arbitražo, teismų vaidmuo, policija šios rūšies normas
garantuoja minimaliai.Apskritai teisės teorijoje pripažįstama, kad teisėsaugos subjektais yra
valstybė, teisėsaugos institucijos, teisėsaugos organizacijos, juridiniai
ar fiziniai asmenys. Kiekvienas iš šių subjektų susiduria su atitinkama
teisėsaugos sritimi. Tačiau yra valstybės institucijų, kurios tiesiogiai
vykdo tokio pobūdžio veiklą. Šių institucijų specializacija susijusi su tam
tikra teisėsaugos sritimi. Pripažįstant, kad vien policija negali būti
atsakinga už teisėsaugą, būtina išskirti tam tikrą teisėsaugos sritį ir
aiškiai įvardyti, už ką atsako policija. Tokiu keliu eina dauguma
valstybių. Antai 1986 m. priimtame Prancūzijos nacionalinės deontologijos
kodekse nurodoma, kad nacionalinė policija siekia, jog šalies teritorijoje
būtų laiduojamos ir ginamos respublikos institucijų laisvės, palaikoma
viešoji tvarka, saugomi žmonės ir jų nuosavybė. Kaip matome, Deontologijos
kodekse išskiriamos trys pagrindinės Prancūzijos nacionalinės policijos
veiklos kryptys: respublikos institucijų laisvių garantija ir gynimas,
viešosios tvarkos palaikymas, žmonių bei jų nuosavybės apsauga.1991 m. Rusijos Federacijos milicijos įstatyme nurodoma, kad milicija
privalo ginti piliečių gyvybę, sveikatą, teises ir laisves bei nuosavybę.Europos Tarybos leidinio ,,Policija ir žmogaus teisės“[6] autoriai,
apibendrinę demokratinių
valstybių policijos veiklą, teigia, kad paprastai
iš policijos tikimasi dviejų pagrindinių dalykų: 1) garantuoti įstatymų
laikymąsi ir užkirsti kelią nusikaltimams bei viešajai netvarkai, 2) teikti
humanitarines – socialines paslaugas katastrofų metu ir kitais nenumatytais
atvejais.Antrasis teiginys, apibūdinantis Lietuvos policiją, siejamas su tuo, kad
policija yra vykdomosios valdžios institucija. Dar XVIII a. garsus prancūzų
teisininkas Š. Monteskje savo veikale ,,Apie įstatymų dvasią“ pirmą kartą
iškėlė bei pagrindė valdžių padalijimo teoriją. Valstybės valdžią
Š. Monteskje skirstė į įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę. Valdžių
padalijimo teorija reiškė, kad valstybei įgyvendinus valdžių padalijimo
idėją galima tarp valstybės institucijų sukurti tam tikrą valdžios
pusiausvyros sistemą.Amerikiečių kriminologas C.B. Klockarsas, išnagrinėjęs klasikinius
policijos veiklos principus, teigia:
1) savo veikloje policija turi taikyti visus įstatymus;
2) policija yra vykdomosios valdžios institucija, todėl jai reikia tik
vykdyti įstatymus, remiantis valdžių suskirstymo principu;3) policijos veikloje turi būti laikomasi įstatymų viršenybės principo. Tai
reiškia, kad policija negali vadovautis kokiais nors savo teisiniais
sprendimais. Policija turi vadovautis tik įstatymų leidžiamosios valdžios
priimtais teisės normų aktais.[7]Šiuose C.B. Klockarso teiginiuose atsispindi valdžių padalijimo teorija, ją
galima pritaikyti konkrečios valstybės institucijos, policijos veiklai.A. Šakočius disertacijoje ,,Policijos veikla įgyvendinant aplinkos apsaugos
funkciją“ išanalizavo ir įvertino minėtus policijos klasikinės veiklos
principus. A. Šakočius pabrėžia, kad laikantis šių principų be jokių
išlygų, neatsižvelgiant į naujai atsirandančias visuomenės problemas,
mažėja policijos veiklos efektyvumas. Policija, sutelkdama dėmesį į
neigiamų padarinių likvidavimą, prisidengdama besąlygiško įstatymų vykdymo
poreikiu, atitolo nuo visuomenės. Tai sudarė prielaidas komplikuotiems
santykiams su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis atsirasti.[8]Tam tikrų abejonių kyla ir dėl policijos priskyrimo klasikinei vykdomosios
valdžios institucijai. Būtent prancūzai, šiuolaikinės Š. Monteskje
valdžios padalijimo teorijos šalininkai, suabejojo policijos, kaip
vykdomosios valdžios institucijos, traktavimu ir atsižvelgdami į policijos
veiklos ypatybes ir jos funkcijų plėtrą siūlo traktuoti policiją kaip
savarankišką ketvirtąją valstybės jėgą.[9] Galbūt dėl šios priežasties
studentams teisininkams skirtuose Prancūzijoje išleistuose naujausiuose
administracinės teisės ar viešosios teisės vadovėliuose vengiama policiją
apibūdinti kaip vykdomosios valdžios instituciją. Antai profesoriai Luisas
Trotabas ir Polis Isoartas pažymi, kad žodžio ,,policija“ reikšmė šiandien
siejama su viešosios tvarkos tarnyba bei jos teikiamomis garantijomis.[10]
Nors policija apibūdinama įvairiai, pasak minėtų autorių, policijos vardas
siejamas su viešąja tvarka ar viešosios tvarkos palaikymu, kai policijai
suteikiama tikroji priežiūros valdžia, kuriai būdingas įsakymų vykdymas, o
atskirais atvejais – jėgos ir represijų naudojimas.[11]Kadangi susiklostė tokia situacija, policija, siekdama apsaugoti žmones bei
valstybės institucijas, laisvoje visuomenėje balansuoja tarp žmogaus teisių
garantavimo ir teisėtų, valstybės suteiktų galių įgyvendinimo. Europos
Tarybos leidinyje ,,Policija ir žmogaus teisės“ pažymima, kad garantuojant
žmogaus teises bei laisves policijos veikloje egzistuoja konfrontacija.[12]
Turima galvoje konfrontacija tarp policijos ir jos galių įgyvendinimo.
Šioje situacijoje policija elgsis teisingai tada, kai teiks pirmenybę
teisės reikalavimams, numatantiems tokią policijos veiklą, kai tiksliai
laikomasi teisės normų. Ši mintis išplaukia iš Visuotinės žmogaus teisių
deklaracijos preambulės 3 punkto, kuriame nurodoma, jog būtina, kad žmogaus
teises saugotų įstatymo galia dėl to, kad jis nebūtų priverstas imtis kaip
kraštutinės priemonės sukilimo prieš tironiją ir priespaudą.Deklaracijos 29 straipsnio 2 punkte ši mintis dar tiksliau pabrėžiama:
įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, kiekvienas
žmogus negali patirti kitokių apribojimų, nei įstatymo numatyti, vien tik
tam, kad garantuotų kitų žmonių teisių ir laisvių deramą pripažinimą ir
gerbimą siekiant patenkinti teisingus moralės, viešosios tvarkos ir
visuotinės gerovės reikalavimus demokratinėje visuomenėje.Šie keli nurodyti fragmentai iliustruoja policijos darbo specifiką ir
verčia abejoti policijos kaip vykdomosios valdžios institucijos traktuote.
Be kita ko, apibrėžiančiuose policiją naujausiuose pozityviosios teisės
normų aktuose, tiek nacionaliniuose, tiek tarptautiniuose, jau nenurodoma,
kad policija yra vykdomosios valdžios institucija. Dabar rengiamos Lietuvos
Respublikos policijos įstatymo pataisos. Viename iš įstatymo variantų
policija įvardijama kaip organizacija, teikianti viešosios tvarkos,
asmens
ir turto apsaugos paslaugas. Kitame variante nurodoma, kad Lietuvos
Respublikos policija yra valstybės institucija, veikianti kaip Lietuvos
Respublikos vidaus reikalų sistemos dalis ir vykdanti Lietuvos Respublikos
Konstitucijos ir kitų įstatymų nustatytas funkcijas.Valstybių praktika rodo, kad policija, kaip institucija, gali būti
priskirta įvairioms žinyboms. Dažniausiai valstybės nusprendžia, kad
policija pavaldi Vidaus reikalų ministerijai (Lietuva, Rusija, Prancūzija,
Vokietija). Kartais policija pavaldi Teisingumo ministerijai (Olandija,
Švedija). Japonijoje policija yra savarankiška institucija. Taigi valstybės
pasirenka įvairius policijos organizavimo modelius.
Policijos funkcijos
Terminą ,,funkcija“ vartoja matematikai, filosofai, sociologai,
teisininkai, gamtininkai, kalbininkai. Kiekvienas mokslas šį terminą
aiškina savaip. Pavyzdžiui, matematikai funkciją supranta kaip priklausomą
kintamą dydį, t.y. dydį, kuris kinta, kintant kitam dydžiui. Sociologai
funkciją supranta kaip vaidmenį, kurį socialinis institutas arba socialinis
procesas atlieka aukštesnės organizacijos, visuomeninės sistemos ar ją
sudarančių socialinių grupių ir individų atžvilgiu. Termino ,,funkcija“
vartojimas glaustai aptartas Lietuviškoje tarybinėje enciklopedijoje.[13]
Šį terminą vartoja ir teisininkai, tačiau tai, deja, neatsispindi minėtoje
enciklopedijoje.Paprastai teisės teorijoje terminu ,,funkcija“ stengiamasi apibrėžti
veiklos kryptį, tam tikros politinės-teisinės institucijos veiklos turinį.
Taip yra nusakomos valstybės, vyriausybės, ministerijos ar kitų valstybės
institucijų funkcijos. Antai apibrėžiant valstybės funkcijas nurodoma, kad
tai valstybės veiklos pagrindinės kryptys, įkūnijančios valstybės esmę bei
socialinę paskirtį, o tai kyla iš valstybės tikslų bei uždavinių.[14]
Paprastai valstybės institucijų funkcijos yra numatomos jų veiklą
reglamentuojančiuose teisės normų aktuose. Taigi policijos funkcijas reikia
suprasti kaip teisės normų aktuose įtvirtintas pagrindines policijos
veiklos kryptis, atitinkančias policijos uždavinius tam tikrame jos
vystymosi etape. Apibrėžiant policijos funkcijos kategoriją, buvo
pažymėta, kad policijos funkcijas nusako policijos uždaviniai. Suprantama,
kad įvairiuose policijos vystymosi etapuose policijai buvo keliami įvairūs
uždaviniai. Kokie uždaviniai keliami Lietuvos valstybės policijai?Lietuvos Respublikos policijos įstatymo 1 straipsnyje nurodoma, jog
pagrindiniai policijos uždaviniai – nusikaltimų bei kitokių teisės
pažeidimų prevencija, nusikaltimų atskleidimas ir tyrimas, viešosios
tvarkos, visuomeninės rimties bei saugumo, piliečių teisių, laisvių ir
turto apsauga, valstybės sienų apsauga. Be to, policija vykdo eismo saugumo
priežiūrą, teikia neatidėliotiną ir kitokią socialinę pagalbą gyventojams.Pakeisto ir papildyto Lietuvos Respublikos policijos įstatymo projekte
(1998 05 27) nurodoma, jog policijos uždaviniai – žmogaus teisių, laisvių
ir turto apsauga, nusikaltimų bei kitokių teisės pažeidimų prevencija,
atskleidimas ir tyrimas, valstybės sienų apsauga, viešosios ir eismo
tvarkos, visuomenės rimties ir saugumo palaikymas.[15]Manytume, kad policijos uždaviniai tobuliau pateikti Policijos įstatymo
pakeitimo projekte. Šiame projekte vykusiai pastebima, kad policija
tarnauja žmonėms, o žmogaus teisių ir laisvių apsauga nurodyta kaip
svarbiausias prioritetinis policijos veiklos uždavinys. Antra vertus,
Policijos įstatyme dėl netikslios formuluotės nesuprantamas šis policijos
uždavinys: teikti neatidėliotiną ir kitokią socialinę pagalbą gyventojams.
Apskritai tiek Lietuvos Respublikos policijos įstatyme, tiek šio įstatymo
pakeitimo projekte suformuluoti bendri policijos kaip institucijos
uždaviniai.Mūsų manymu, formuluojant Lietuvos policijos uždavinius būtina vadovautis
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 94, 109 bei 119 straipsniais. Šiuose
straipsniuose yra nurodytos Lietuvos Respublikos teisėsaugos institucijų
funkcijos. Paskirstant šias funkcijas, teisėsaugos institucijoms būtina
vadovautis tam tikra sistema. Būtent tokio požiūrio dėka būtų išvengta tam
tikrų spragų, be to, tam tikrų teisėsaugos institucijų funkcijos
nesidubliuotų. Deja, tenka konstatuoti, kad teisėsaugos institucijų
funkcijos dubliuojasi ir tai Lietuvoje tampa vos ne įprastu reiškiniu.
Prof. A. Pumputis probleminiame straipsnyje ,,Teisėsaugos funkcijų
sistemos klausimu“, išanalizavęs teisėsaugos institucijų funkcijas
reglamentuojančius teisės normų aktus, pažymi, jog dubliuojasi Vidaus
reikalų ministerijos ir Muitinės departamento veikla atliekant kvotą,
Vidaus reikalų ministerijos ir Saugumo departamento veikla atliekant kvotą
ir nusikaltimų tyrimą bei vykdant nusikaltimų ir teisės pažeidimų
prevenciją. Tačiau labiausiai, pažymi prof. A. Pumputis, dubliuojasi Vidaus
reikalų ministerijos ir Prokuratūros veikla atliekant parengtinį tardymą,
tiriant nusikaltimus bei vykdant nusikaltimų ir
teisės pažeidimų
prevenciją.[16]Lietuvos Respublikos policijos įstatyme, atsižvelgiant į policijos tarnybų
rūšis, formuluojami specifiniai, būdingi tam tikros rūšies policijos
tarnybai, uždaviniai.Prieš nurodant konkrečių policijos tarnybų uždavinius, skaitytojui derėtų
priminti Lietuvos policijos sistemą.Lietuvos policijos sistemai priklauso respublikinė policija, savivaldybių
policija, Pasienio policijos departamentas, Mokesčių policijos
departamentas, Specialiųjų tyrimų tarnyba bei šių tarnybų struktūriniai
padaliniai. Savo ruožtu respublikinei policijai priklauso kriminalinė
policija, transporto policija, kelių policija ir viešoji policija.
Respublikinės policijos uždaviniai konkrečiau pateikiami pagal minėtas
policijos rūšis. Pavyzdžiui, kriminalinei policijai pavesta operatyvinės ir
profesinės veikos pagrindu užkirsti kelią nusikaltimams. Ši policija tvarko
nusikaltimų apskaitą; atskleidžia ir tiria padarytus nusikaltimus,
išaiškina juos padariusius asmenis; atlieka kvotą jos kompetencijai
priskirtose bylose; vykdo prokurorų, tardytojų, teisėjų ir teismo
pavedimus, susijusius su nusikaltimų tyrimu ir nusikaltėlių paieška.Viešoji policija privalo garantuoti viešąją tvarką šalies regionuose;
prireikus teikia pagalbą prokuratūrai ir tardymo organams tiriant
nusikaltimus, teismams nagrinėjant bylas, vykdant teismo nuosprendžius bei
sprendimus; garantuoja viešąją tvarką ir rimtį valstybės (kontrolės,
valstybinių inspekcijų) pareigūnams vykdant pagal įstatymą pavestas
pareigas; Vyriausybės pavedimu saugo valstybines įstaigas ir kitus svarbius
objektus.Kelių policija privalo vykdyti automobilių ir kitų transporto priemonių
saugumo priežiūrą; tirti kelių eismo taisyklių pažeidimus ir autoįvykius;
atlikti kvotą tiriant transporto įvykių bylas; skirti administracines
nuobaudas ar kitokias poveikio priemones už eismo taisyklių pažeidimus.Transporto policija vykdo kriminalinės bei viešosios policijos uždavinius,
tačiau jos veiklos sritis apima geležinkelio, oro ir vandens transporto
linijas bei atitinkamų žinybų teritorijas.Savivaldybių policiją sudaro padaliniai, vykdantys teisėtvarkos pažeidimų
prevenciją, atliekantys kvotą, saugantys viešąją tvarką ir garantuojantys
visuomenės rimtį bei piliečių teisių ir teisėtų interesų apsaugą. Ši
policija taip pat pagal savo kompetenciją ir aplinkos apsaugą vykdo
atitinkamus savivaldybės teritorijoje esančių teismų pavedimus, padeda
kelių policijai savivaldybės teritorijoje garantuoti eismo saugumą. Šiuos
uždavinius bei su jais susijusias funkcijas įgyvendina teritoriniu principu
sudaromos savivaldybių policijos nuovados.Pasienio policiją sudaro padaliniai, kurių pagrindiniai uždaviniai –
garantuoti valstybės sienų apsaugą ir neliečiamumą; Lietuvos Respublikos
valstybės sienos įstatymo bei kitų įstatymų vykdymą; padėti vykdyti
migracijos politiką; garantuoti Lietuvos Respublikos piliečių bei