Administracinių teisinių santykių samprata
Teorinis administracinių-teisinių santykių problemos suvokimas
tradiciškai sukelia sunkumą, kadangi šis institutas yra susijęs su visais
(ne mažiau sudėtingais) administracinės teisės institutais.
Administracinės teisės teorijoje pateikiami tokie administracinių
teisintų santykių apibrėžimai:
Administracinėmis teisinėmis normomis reguliuojami visuomeniniai santykiai.
(Nikitinas A.M., Lapinskas K., Petkevičius P., Manochin V.M., Aduškin J.S.,
Bagišaev Z.A., Ovsianko D.M.)
Administracinės teisės normomis sureguliuoti visuomeniniai santykiai,
susiformuojantys vykdomosios valdžios veiklos srityje. (Bachrach D.N.)
Administracinės teisės normų sureguliuoti visuomeniniai valdymo santykiai,
kurių šalys veikia kaip administracinės teisės normų nustatomų ir
garantuojamų abipusių pareigų ir teisių turėtojai. (Kozlov J.M.)
Administracinės teisės normų pagrindu susiklostantys valdymo santykiai,
kurių dalyviai turi subjektines teises ir teisines pareigas (Makareiko
N.V., Cerenkov E.A.).
Administracinių teisinių santykių sąvoka taip pat pateikiama ir teisės
aktuose, pavyzdžiui Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 16
punkte aptariama, kad administraciniai-teisiniai santykiai – įstatymais ir
kitais teisės norminiais aktais reglamentuoti visuomeniniai santykiai,
atsirandantys vykdant viešąjį administravimą, taip pat vidaus
administravimą.
Administracinių-teisinių santykių esmė turi nurodyti pagrindinius
tiek materialinių, tiek ir procesinių administracinių-teisinių santykių
normų, t.y. valdymo proceso ir administracinės-proceso veiklos, bruožus.
Principine pozicija yra tai, kad pilietis – tai vienas iš svarbiausių
administracinių-teisinių santykių dalyvių, svarbiausias administracinės
teisės subjektas, kuris turi suteikti piliečiui maksimalias teisines
galimybes valdymo institucijų (pareigūnų) neteisėtų veiksmų atveju siekiant
jo pažeistų teisių ir laisvių apsaugos.
Pagal 20-tųjų metų atstovų mokslininkų (Kobalevskij V., Kozlov J.М.
ir kt.) vieną iš koncepcijų, administraciniams-teisiniams santykiams
būdingi šie požymiai: 1) jie atsiranda valstybės valdymo procese; 2) kaip
privalomą subjektą turi valstybės valdymo instituciją (vykdomosios valdžios
instituciją); 3) yra valdžios-pavaldumo santykiais ir charakterizuojami
teisine šalių nelygybe.
Kita administracinių-teisinių santykių koncepcija taip pat susideda
iš kelių punktų: 1) kyla valstybės valdymo srityje; 2) gali atsirasti tarp
visų administracinės teisės subjektų esant bet kuriam jų suderinamumui; 3)
skirstomi pagal dalyvių teisių ir pareigų santykį į dvi dalis: valdžios-
pavaldumo santykiai ir lygiateisiškumo santykiai. Toks suskirstymas
nagrinėjant administracinius-teisinius santykius praktiškai išlikęs ir iki
šiol [1].
Tačiau nei vienoje iš šių koncepcijų nepaminėtas labai svarbus šių
santykių požymis – tai būtinas piliečių teisių ir interesų teisminės
gynybos garantijų nustatymas valdžios atžvilgiu. Jie tokios teisminės
gynybos garantijos nėra, tai vargu ar galima tokiu atveju kalbėti apie
civilizuotus administracinius-teisinius santykius, kuriems būdingas
„valdžios pavaldumas“, „suorganizuotumas“, privalomas valdymo institucijos,
kuri realizuoja valdančiąją reguliuojamąją kompetenciją ir pan., buvimas.
Šį trūkumą galima būtų apibūdinti kaip administracinių-teisinių santykių
teisinio rėžimo nebuvimą, kaip piliečių teisminės gynybos vykdomosios
valdžios atžvilgiu užtikrinimo rėžimo nebuvimą.
Administraciniai-teisiniai santykiai – tai administracinės teisės
normomis reguliuojami visuomeniniai santykiai, susidarantys valdymo
srityje. Administracinio-teisinio santykio požiūriu šalys dalyvauja kaip
abipusių teisių ir pareigų, numatytų administracinėmis-teisės normomis,
nešėjos.
Administraciniai-teisiniai santykiai turi struktūrą, kurią sudaro
teisinio santykio subjektai, objektai ir jo norminis turinys.
Administracinių-teisinių santykių subjektais yra dalyviai, t.y.
specialios valdžios kompetencijos dalyviai (valdžios institucijos,
pareigūnai) arba tie, kurie turi kitą administracinį-teisinį statusą
(piliečiai, visuomeniniai susivienijimai). Tradicine yra nuomonė dėl
administracinės teisės subjektų rūšių – individualių ir kolektyvinių
subjektų. Individualūs subjektai 0 tai piliečiai, užsieniečiai, piliečiai
be pilietybės, taip pat asmenys, nors ir turintys administracinį-teisinį
statusą, tačiau dalyvaujantys administraciniuose-teisiniuose santykiuose
kaip individai (pavyzdžiui, priverstinis persikėlėlis, pabėgėlis, karys,
studentas). Administracinių-teisinių santykių kolektyviniais subjektais
laikomos organizuotos, apmokytos žmonių grupės, kurios turi teisę dalyvauti
santykiuose su kitais subjektais kaip viešos-teisinės organizacijos vienis
(pavyzdžiui, susivienijimai,
organizacijos, kolektyvai, įmonės ir jų
padaliniai). Pagrindinis administracinių-teisinių santykių subjektų požymis
– teisinis arba procesinis administracinės –teisės statusas, t.y. teisės,
pareigos, apribojimai, draudimai, atsakomybė.
Administracinių-teisinių santykių objektu yra administracinės teisės
subjektų veiksmai (sprendimai), jų teigiamas arba neigiamas elgesys,
pasireiškęs, pavyzdžiui, pareigūnui priėmus atitinkamą teisinį valdymo aktą
arba kariui atlikus administracinį teisės pažeidimą.
Vienu iš svarbiausių administracinio-teisinio santykio turinio
elementų yra viešos teisės ir pareigos, kurių realizavimo subjektai
vadinami viešųjų-teisinių santykių dalyviais, kuriems skirta įgyvendinti
viešų pareigų įgalinimus.
Administracinių teisinių santykių ypatumai:
1. Administraciniai teisniai santykiai susiklosto specifinėje socialinio
gyvenimo srityje – valdyme (santykiai, atsirandantys įgyvendinant viešąjį
ir vidinį administravimą), administravimo subjektams vykdant viešojo arba
vidaus administravimo funkcijas.
2. Administraciniai teisniai santykiai turi privalomąjį subjektą- viešojo
administravimo sistemos subjektą, kuriuo gali būti:
1) valstybinio administravimo subjektas.
2) savivaldybių administravimo subjektas.
3) kitas administravimo subjektas, kuriam įstatymai ar jų pagrindu priimti
kiti teisės aktai suteikia viešojo administravimo įgaliojimus.
3. Administracinio teisinio santykio šalis, kuriai suteikti valdingi
įgalinimai, turi teisę leisti teisės norminius aktus.
4. Administraciniai teisniai santykiai atsiranda paprastai vienos šalies
iniciatyva (kurią pareikšti gali bet kuris administracinės teisės
subjektas).
5. Administracinių teisnių santykių šalys yra nelygiateisės: viena santykio
šalis, turinti jai su-teiktus valdingus įgalinimus, priima sprendimus ir
gali taikyti poveikio priemones kitos šalies atžvilgiu.
6. Administracinių teisnių santykių objektas yra valdomųjų šių santykių
pasireiškimo srityje, apimančioje visas administracinės – politinės, ūkio
ir socialinės – kultūrinės srities valdymo kryptis, valia, sąmonė ir jų
įtakojamas elgesys.
3. Administracinių teisnių santykių ginčai dažniausiai sprendžiami
administracine tvarka.
7. Administracinių teisnių santykių šalis, pažeidusi normos reikalavimus,
atsako ne antrajai šaliai, bet valstybei.
Administracinės teisės dalykas – tai visuomeniniai valdymo santykiai,
kurie atsiranda, pasikeičia ir pasibaigia valstybės valdymo srityje viešojo
administravimo subjektams realizuojant vykdomąją veiklą, skirtą įstatymams,
kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams
įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.
Administracinė teisė – teisės sistemos rūšis (teisės šaka), kurios
normos reguliuoja visuomeninius santykius, atsirandančius viešojo valdymo
(administravimo) srityje. Administracinės teisės normos nustato valstybės
valdymo, savivaldybių institucijų bei kitų subjektų, vykdančių viešojo
valdymo funkcijas, organizavimo ir veiklos tvarką, jų kompetenciją, veiklos
formas ir metodus. Administracinė teisė taip pat reguliuoja santykius
saugojant Lietuvos visuomeninę ir valstybinę santvarką, nuosavybę,
socialines, ekonomines, politines ir asmenines piliečių teises bei laisves,
įmones, įstaigas ir organizacijų teises ir teisėtus interesus, valstybės ir
viešąją tvarką, užtikrinant teisėtumą, užkertant kelią teisės pažeidimams,
auklėjant piliečius, kad jie tiksliai laikytųsi Konstitucijos ir įstatymų,
gerbtų kitų asmenų teises, garbę ir orumą, sąžiningai vykdytų savo
pareigas, jaustų atsakomybę valstybei ir visuomenei. Administracinės teisės
subjektai yra valstybės valdymo ir savivaldybių institucijos, jų
tarnautojai, viešosios įstaigos, nevyriausybinės organizacijos, piliečiai,
valstybės ir savivaldybių įmonių ir įstaigų. Administracinė teisės
struktūrą sudaro bendroji ir specialioji dalys. Administracinės teisės
bendrosios dalies normos nustato subjektų teisinę padėtį viešojo valdymo
srityje, jų veiklos formas ir metodus, valdymo aktų leidimo,
administracinio teisinio poveikio priemonių taikymo tvarką I reguliuoja
kitus valdymo santykius. Specialiosios dalies normos reguliuoja
visuomeninius santykius bei nustato jų ypatumus ūkinės, socialinės-
kultūrinės, administracinės-politinės valdymo veiklos srityse ir šakose[2].
Administraciniai ginčai – asmenų konfliktai su viešojo administravimo
subjektais (valstybės administravimo subjektais, savivaldybių
administravimo subjektais, kitais administravimo subjektais, kuriems
įstatymas suteikia viešojo administravimo įgaliojimus) arba konfliktai tarp
nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų. Prie
administracinių ginčų priskiriami ir tarnautojų ginčai su administracija,
taip pat ginčai valstybės tarnautojų, turinčių viešojo administravimo
įgaliojimus. Ginčai su
administracija, susiję su tarnautojo statuso
įgijimu, apsikeitimu ar praradimu ir draudiminio poveikio priemonių
taikymu, dar vadinami tarnybiniais ginčais. Administracinių ginčų bylos
sprendžiami administracine tvarka (kai ginčą sprendžia atitinkama valdymo
institucija), administracinių ginčų komisijos ir teismine tvarka[3].
Administracinė teisė, kaip teisinės sistemos atšaka, reguliuoja
ypatingą pagal reikšmę visuomeninių santykių grupę. Šių visuomeninių
santykių ypatumai apibūdinami tuo, kad:
a) jie kyla, vystosi ir baigiasi visų ekonominio ir socialinio-
kultūrinio gyvenimo sričių kompleksu valstybinio valdymo
(reguliavimo) sferoje, taip pat ir administracinio-politinio
kūrimo bendro valstybinio, nacionalinio ir teritorinio
šalies lygių.
b) apibrėžia Konstitucijoje nustatytoje reguliuojamoje sferoje
valstybinę žmogaus ir piliečio teisių ir laisvių
pripažinimo, laikymosi ir apsaugos politiką, sąlygų,
užtikrinančių pilnavertį gyvenimą ir laisvą žmogaus
tobulėjimą, sukūrimą;
c) sudaro realią ir daugialypę pavaldinio sudėtį valstybinės
veiklos ypatingos rūšies dėl vykdomosios valdžios praktinio
realizavimo nurodytiems tikslams kaip vienos iš vieningos
valstybės valdžios atšakų (vykdomoji veikla);
d) išreiškia viešųjų-teisinių interesų prioritetus
reguliuojamoje sferoje ir jiems atitinkančius valstybines-
teisines poveikio visuomeniniams ryšiams priemones.
e) Tokio pobūdžio visuomeninius santykius priimta vadinti
valdančiaisiais. Jie ir sudaro administracinės teisės
dalyką.
Pats terminas „valdymas“ gali būti traktuojamas įvairiai. Tai yra
susiję su tuo, kad savo pačia plačiausiąja prasme valdymas pažodžiui
reiškia tikslingą tvarkomojo pobūdžio poveikį vienam ar kitam objektui ar
vadovybei arba šio objekto veiksmų vadovavimą, numatantį vienoje ar kitoje
sistemoje du privalomus elementus: subjektą (valdantysis elementas) ir
objektą (valdomasis elementas); valdymas pagrįstas žinomu objekto pavaldumu
subjektui. Panašios valdymo savybės pilnutinai pasireiškia socialinėje
sferoje, kur subjektų ir objektų vaidmenį atlieka žmonės ir jų įvairūs
susivienijimai. Čia valdantieji ryšiai realizuojami, tokiu būdu, per žmonių
santykius. Socialinio valdymo rūšimi yra valstybės valdymas, savo
pagrindine paskirtimi įtakojantis poveikį bendros žmonių veiklos dalyviams,
jų sąmoningam-valingam elgesiui, visuomeninių ryšių organizavimui.
Valdymas taip pat turi savo vietą ir įvairaus pobūdžio
nevalstybinėse formuotėse (pavyzdžiui, visuomeninių organizacijų).
Atitinkamai, ir ten susidaro santykiai, pagal savo prigimtį esantys
valdomaisiais. Tačiau juose vyrauja esamo nevalstybinio susivienijimo narių
valia ir interesai, neatsispindintys juridinėse normose. Valdymas juose
susijęs su jų vidiniais reikalais, tarnauja nuosavų reikalų
savireguliavimui. Iš to išplaukia, kad ne kiekvienas visuomeninis santykis,
pagal formą esantis valdomuoju, automatiškai įtraukiamas kaip
administracinės teisės dalykas.
Tačiau nėra įmanoma bet kuriuos santykius su vykdomosios valdžios
atstovų dalyvavimu nedelsiant kvalifikuoti kaip valdomuosius ir tuo pačiu
juos įtraukti juos administracinės teisės dalyką. Pavyzdžiui, įsigyjant
turtą, viena ar kita vykdomoji institucija faktiškai sudaro turtinį sandorį
pagal civilinės teisės normas. Panašių sandorių sudarymas nesudaro
vykdomosios valdžios realizavimo veiksmų turinio. Be to, kai kurios
valstybės valdymo institucijų veiklos pusės gali būti reguliuojamos ne tik
administracinės, bet ir finansinės, darbo, žemės ir pan. teisės.
Svarbiausia tai, kas yra charakteringa būtent reguliaciniam
administracinės teisės vaidmeniui ir kame labiausiai pasireiškia jos
ypatumai – tai privalomas jos normų „išėjimas“ į valstybės valdymo