Įvadas
Valstybės kaip institucijos formavimąsi lėmė du svarbiausi veiksniai – siekimas apginti savo piliečius nuo priešų ir palaikyti vidaus tvarką. Laikui bėgant valstybės vaidmuo išsiplėtė, jis apėmė vis naujas visuomenės gyvenimo sritis. Bet kurioje šalyje valstybė prisiėmė tokias funkcijas: palaikyti tvarką, saugoti kraštą, garantuoti socialinę kultūrinę šalies plėtrą, administruoti šalį. Valstybė ėmėsi dalyvauti gamybinėje ir komercinėje veikloje, ginti skurstančiuosius ir palaikyti visuomenės narių lygybę kurdama įvairias socialinės rūpybos sistemas. Augant ūkiui valstybė ėmė jį reguliuoti, kurti ir palaikyti ūkio infrastruktūros sistemas. Reikia pastebėti, kad valstybė dažniausiai dalyvauja didelio pelno negeneruojančiose ekonominio gyvenimo srityse, kur privatusis sektoriaus negali (arba nenori) dėl didelių, tik tolimoje perspektyvoje atsiperkančių investicijų arba žemo pelningumo lygio. Be to, valstybė, atlikdama savo pajamų, išlaidų ir reguliavimo veiklą, taiso rinkos mechanizmo spragas. Todėl galima teigti, kad valstybės išlaidos yra valstybinės veiklos, kuri apima prekių ir paslaugų gamybą/teikimą bei įvairius pervedimus, visuomeninė kaina.
Valstybės išlaidos veikia tiek visuomeninę paklausą, tiek visuomeninę pasiūlą (arba kitaip tariant – gamybą), nes pagal nacionalinių sąskaitų lygybę: BVP = C+ G + I + X – M, valstybės išlaidos yra vienas iš agreguotos paklausos elementų. Įtaka pasiūlai gali būti tiesioginė ir gana greita, pvz., tuo atveju, kai siekiama likviduoti „siaurąsias“ infrastruktūros vietas. Tačiau apskritai valstybės investicijų grąža pasireiškia tik ilgalaikėje perspektyvoje, ypač švietimo ir mokslo sferose. Produktyvios valstybės išlaidos kuriant ir plėtojant fizinį ar žmogiškąjį kapitalą didina investicijų grąžą ir kartu, skatina privačias investicijas bei ekonominį augimą.
Valstybinis sektorius nuolat konkuruoja su privačiuoju dėl ribotų visuomeninių išteklių, todėl kai kuriose srityse valstybės išlaidos gali „išstumti“ privačias išlaidas, taip pat ir privačias investicijas. Pereinamosios ekonomikos šalys paprastai turi gana ribotas galimybes finansuoti išlaidas surinktų mokesčių ar skolintų lėšų sąskaita, kadangi tam neturi nei tinkamų administravimo galimybių padidinti mokesčių surinkimą, nei išplėtotų vidaus finansinių rinkų valstybės skolinimuisi palaikyti, o centrinio banko paskolos gali sukelti infliaciją. Šiuo atveju valstybės išlaidos, daromos ne pagal galimybes, sukelia finansines problemas, nes skatina gyventojus atidėti mokesčių mokėjimą didėjančios infliacijos sąlygomis ir kartu mažina realią mokesčių vertę.
Didėjantis valstybės skolinimasis gali padidinti palūkanų normą, investicijų kainą ir paties skolinimosi kainą. Tai sumažina šalies ilgalaikio augimo potencialą ir padidina valstybės skolos naštą. Jei valstybė nesugebės produktyviai panaudoti skolintų lėšų, kad jos generuotų valstybinio sektoriaus produktą ir nacionalines pajamas, būtinus užtikrinti tokių biudžeto pajamų surinkimą, kad pakaktų finansuoti palūkanų mokėjimą ir skolų grąžinimą, ji bus priversta finansuoti savo skolą mažindama išlaidas. Turint galvoje didelį tarptautinio kapitalo mobilumą, vidinės palūkanų normos didėjimas paskatintų kapitalo įplaukas į šalį, valiutos kurso didėjimą ir šalies išorinio konkurentabilumo pablogėjimą.
Valstybės išlaidų makroekonominiai ir struktūriniai aspektai yra dvi tos pačios problemos pusės. Valstybinio sektoriaus išlaidų programų architektūra ir jų tinkamumas lygiagrečiai priklauso nuo politikų sugebėjimo suderinti efektyvų tiekimą su makroekonominiu efektu. Pirmasis reiškia, kad valstybės išlaidų pasiskirstymas pagal funkcijas glaudžiai susijęs su ekonomine išlaidų struktūra. Sektorinių programų dizainas ir jų įgyvendinimas turi būti integruojamas į nuoseklius makroekonominius rėmus siekiant pastovaus ekonominio augimo, stabilaus kainų lygio, patikimos tarptautinių mokėjimo pozicijos ir perskirstymo lygybės.
1. Valstybės išlaidos ir valstybės vaidmuo
Valstybės išlaidos susijusios su dviejų tipų prekių ir paslaugų tiekimu. Tai tiesioginio (individualaus ar kolektyvinio) vartojimo prekės (pvz., visuomeninis transportas arba nacionaliniai parkai) ir tos prekės bei paslaugos, kurios didina gamybos veiksnių našumą (pvz., pramoniniai uostai). Dauguma išlaidų, pvz., išlaidos infrastruktūrai (kelių statybai ir palaikymui), yra kombinuoto tipo. Kai kurios valstybės išlaidos, pvz., pensijoms ar nedarbo pašalpoms mokėti, yra tiesioginiai pervedimai gyventojams (šeimoms) ar įmonėms. Ekonomikos teorijoje valstybės vaidmuo dažniausiai siejamas su tokia ekonomine veikla:
Visuomeninimų gėrybių gamyba/tiekimas (pvz. krašto apsauga, įstatymų leidyba, nacionalinių parkų palaikymas). Šioms gėrybėms būdingas nekonkurentinis vartojimas, neaiškios nuosavybės teisės. Nors be jų sunku apsieiti gyvenime, dažnai niekas asmeniškai nenorėtų už jas mokėti, t.y. tokiu būdu provokuojamas „zuikių“ atsiradimas.
Kolektyvinio vartojimo prekių gamyba/tiekimas (pvz., kelių, tiltų, kanalų tiesimas, uostų, elektrinių statyba bei šių objektų priežiūra ir palaikymas). Vartojimo atžvilgiu jos paprastai būna konkurencinio pobūdžio. Dėl išorinių
efektų atsiranda sankirta tarp privačių ir visuomeninių vertybių.
Natūraliųjų monopolijų reguliavimas. Paprastai tai pramonės šakos su mažėjančiais vidutinėmis sąnaudomis, kur valstybinis sektorius padeda dengti tinklo sąnaudas.
Socialinės rūpybos funkcija. Socialinių paslaugų teikimas, kurio imasi valstybė, negali būti visiškai paliekamos privatiems asmenims. Dažniausiai privatūs asmenys neturės nei paskatų, nei lėšų šiai veiklai plėtoti. Gali atsitikti taip, kad jų teikiamų paslaugų sąlygos (ypač tarifai) bus nepriimtinos vartotojams. Tai reiškia, kad valstybė privalo imtis atsakomybės už savo piliečius, ypač kai jie laikinai arba visam laikui netenka darbo, tampa invalidais, gyvena amoraliai, ydingai, ir teikti jiems pagalbą bei rūpintis bendrąja piliečių gerove (plėtoti mokslą, remti meną ir t.t).
Informacijos srautų išlyginimas. Valstybė, ištaisydama vartotojams teikiamos informacijos trūkumus (pvz., atskirdama kokybiškas prekes nuo nekokybiškų), veikia piliečių interesų naudai.
Nacionalinių pajamų perskirstymas taikant pervedimų (transferų) mechanizmą. Valstybė siekia išlyginti galimybes ir išlaikyti visuomenės susitelkimą.
Esant dabartiniam civilizacijos lygiui valstybės įsikišimas į visuomeninį gyvenimą yra būtinas. Tai pripažįsta beveik visų ekonominių mokyklų atstovai, tačiau kartu diskutuojama, kiek platus turėtų būti tas dalyvavimas. Vieni, gindami rinkos laisvę, mano, kad šiuolaikinė valstybė visuomeninį gyvenimą reguliuoja daugiau, negu jai derėtų. Kitų nuomone, valstybė privalo daug daugiau prisidėti prie piliečių gyvenimo lygio gerinimo. Dar prieštaringesni samprotavimai apie tai, kiek valstybė turėtų dalyvauti visuomenės ūkinėje veikloje, pvz., kištis į darbdavio ir samdomojo darbuotojo arba vartotojo ir monopolisto-gamintojo santykius; reguliuoti prekių judėjimą tarp šalių muitais, valiutine sistema ar netarifiniais barjerais; daryti įtaką išteklių paskirstymui ekonomikoje teikdama eksporto subsidijas ir pan.
Įvairiose šalyse valstybės dalyvavimas ekonomikoje yra nevienodas. Tie, kas gina didesnį valstybės kišimąsi, grindžia savo nuomonę rinkos netobulumo pavyzdžiais ir būtinybe užtikrinti lygybę. Tačiau dėl tokio valstybės aktyvumo gali atsirasti didelės tiesioginės ir netiesioginės visuomeninės išlaidos. Dauguma pereinamosios ekonomikos šalių deklaruoja tikslą sumažinti ekstensyvų valstybės vaidmenį, kurį jos paveldėjo iš planinio ekonominio modelio, o daugelyje besivystančių šalių žemas valstybės išlaidų lygis BVP atspindi greičiau ribotas valstybės finansines galimybes ir iškreiptas kainas, o ne sąmoningai pasirinktą valstybės vaidmens modelį.
2. Valstybės išlaidų tipai
Valstybės veiklos administravimas, kontrolė bei analizė prasideda nuo valstybės finansinių sandorių klasifikavimo. Galima pasiūlyti klausimus, sudarančius klasifikavimo pagrindą:
Kas yra atsakingas už sandorį? – taip nustatoma administracinė atskaitomybė už valstybės fondų įplaukas ir išmokos iš šių lėšų. Organizacinė klasifikacija išskiria sandorį su atsakinga už jį organizacija/įstaiga/organizacinės hierarchijos padaliniu.
Kokia sandorio prigimtis? – visi pajamų ir išlaidų elementai grupuojami biudžeto rengimo, kontrolės ir analizės tikslais. Panašūs pagal savo ekonominę esmę (pvz., išlaidos komunalinėms paslaugoms ar transporto išlaidos) elementai priskiriami tai pačiai grupei, ir taip sudaromos prielaidos biudžeto kontrolei elementų atžvilgiu ir naudos/išlaidų analizei. Čia dažniausiai taikoma GFS rekomenduojama ekonominė išlaidų klasifikacija. Ši klasifikacija yra ypač svarbi makroekonominiu požiūriu į valstybės finansus.
Kodėl atliekamas finansinis sandorius? – šiai problemai nagrinėti labiausiai tinka išlaidų funkcinė ir programinė klasifikacija. Pirmoji susijusi su išteklių paskirstymu pagal pagrindines valstybės funkcijas, antroji – su išteklių panaudojimu siekiant specifinių valstybės politikos tikslų (pvz., gyventojų neraštingumo likvidavimo). Tokios klasifikacijos ypač informatyvios nustatant vykdymo atskaitomybę ir atliekant jos analizę.
Funkcinė valstybės išlaidų struktūra atspindi išlaidų nukrypimą pagal pagrindines valstybes funkcijas arba tikslus konkrečiose ekonominėse sferose (pvz., švietimo, krašto apsaugos, viešosios tvarkos ir t.t.), todėl kartais jos apibūdinamos kaip sektorinės valstybės išlaidos. Pradedant konsoliduotu ir baigiant vietiniu biudžeto lygiu pagrindinis klausimas išlieka toks pats: koks valstybės išteklių pasiskirstymas tarp sektorių maksimizuotų socialinę gerovę. Pasiskirstymas nagrinėjamas keliais pjūviais: tarp regionų ir laiko atžvilgiu (dinaminis aspektas), kaip dalis BVP ir kaip lyginamasis svoris visose išlaidose.
Nagrinėjant atskirus sektorius galima daryti preliminarią išvadą apie valstybės išlaidų pakankamumą siejant jas su tam tikrų valstybės tikslų įgyvendinimu. Pvz., valstybės išlaidos pramonei yra per mažos, kadangi nepavyko pašalinti rinkos mechanizmo spragų. Tačiau kitų sektorių atveju būtų gerokai sudėtingiau kalbėti apie išlaidų lygio adekvatumą, nes skirtingi sektoriai pasižymi nevienodu valstybės ir privataus sektoriaus dalyvavimu, grynosios naudos efektu ir poveikiu skurdui. Todėl būtina
išanalizuoti vidinę kiekvieno sektoriaus išlaidų struktūrą. Analizę apsunkina ir atskaitomybės pasiskirstymas tarp įvairių lygių biudžetų ir juos vykdančių institucijų. Toks sprendimų priėmimo decentralizavimas yra būdas pagerinti išteklių paskirstymo tikslingumą (vietiniai savivaldos organai yra geriau informuoti apie situaciją regione) ir užtikrinti lokalinių tikslų pasiekiamumą. Bendras rezultatas taip pat priklauso nuo visų vyriausybės grandžių veiklos suderinamumo, tarpvyriausybinių pervedimų mechanizmo veiksmingumo.
Pagal ekonominę klasifikaciją pagrindinės valstybės išlaidų kategorijos yra išlaidos darbo užmokesčiui, prekėms ir paslaugoms, subsidijoms, kitiems transferams, palūkanų mokėjimams ir investicijoms (kapitalinės išlaidos).
Išlaidos darbo užmokesčiui. Valstybės tarnautojų ir jų darbo apmokėjimo politika labiausiai veikia visų valstybės išlaidų efektyvumą. Maži atlyginimai ir neadekvati darbo užmokesčio diferenciacija silpnina kokybiško darbo motyvaciją ir mažina valstybinio sektoriaus našumą. Kartu paplitęs požiūris į valstybę kaip į „paskutinės vilties“ darbdavį gerokai didina valstybės išlaidas darbo užmokesčiui. Per pastaruosius metus sukaupta įdomi įvairių šalių patirtis, kai valstybinio sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio reformų metu buvo taikomos tokios priemonės kaip valstybės tarnautuojų cenzo įvedimas ir „perbėgėlių“ (t.y. darbuotojų, „skraidančių“ iš vienos darbovietės į kitą) eliminavimas; tuščių ir laikinų etatų mažinimas, draudimas priimti naujus darbuotojus, tam tikrų garantijų pristabdymas, savanoriško išėjimo į pensiją programos, darbo užmokesčio užšaldymas; ir pagaliau sudėtingiausias žingsnis – personalo „valymas“ ir dalies darbuotojų atleidimas. Taip kai kuriose šalyse padidėjo skirtumai tarp aukštos kvalifikacijos ir nekvalifikuotų darbuotuojų darbo apmokėjimo (kvalifikuotų specialistų naudai).
Išlaidos prekėms ir paslaugoms. Daugumoje šalių ši išlaidų kategorija sudaro nemažą dalį einamųjų išlaidų. Joms priskiriamos administravimo ir „pridėtinės“ valstybės veiklos išlaidos. Dažniausiai būtent ši išlaidų grupė turi paslėptą didelį taupymo ir mažinimo potencialą, bet jas „apkarpant“ svarbu nesukompromituoti pačios valstybės funkcijų efektyvaus tiekimo idėjos, nes dėl finansavimo stokos gali sutrikti visuomeninės tvarkos palaikymas, sveikatos apsaugos paslaugų tiekimas ar kita valstybės veikla. Veikiančio kapitalo funkcionavimo ir palaikymo išlaidos sudaro kitą reikšmingą išlaidų prekėms ir paslaugoms dalį. Nepakankamas operacinių (pvz., maitinimo ar komunalinių) išlaidų finansavimas gali reikšti išlaidų švietimui ar sveikatos apsaugai žemą našumą,. Panašiai ir skurdus palaikymo išlaidų (pvz., remonto) finansavimas spartina fizinio kapitalo nusidėvėjimą. Tokia politika, kai kuriamas naujas kapitalas, kartu leidžiant anksčiau laiko sugriūti jau egzistuojančiai infrastruktūrai, yra pernelyg brangi, neracionali ir neproduktyvi. Atliekant makroekonominę korekciją reikėtų vengti paviršutiniško visuotino (visuose sektoriuose ir programose) kapitalo palaikymo išlaidų mažinimo, nes tai gali „sprogdinti“ visų valstybės išlaidų efektyvumą.